Решение Мурманского УФАС России от 28.09.2011 г № Б/Н
О нарушении антимонопольного законодательства
Резолютивная часть решения оглашена "14" сентября 2011 г.
В полном объеме решение изготовлено "28" сентября 2011 г.
Комиссия Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства (далее - Комиссия) в составе:
председателя комиссии Поповой И.Н. - и.о. руководителя управления;
членов комиссии: заместителя руководителя управления Плетешкова А.Н., начальника отдела контроля органов власти — Полищук М.С., ведущего специалиста-эксперта отдела за соблюдением антимонопольного законодательства – Журавлева А.А.;
в присутствии представителя:
от Правительства Мурманской области - <Б…> (доверенность от 08.09.2011).
от ОАО «Автоколонна 1118» — <Е…> (выписка из протокола от 21.03.2011 г.)
рассмотрев материалы дела № 45, возбужденного в отношении Правительства Мурманской области (183006 г. Мурманск, пр. Ленина д. 75) по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее Закон «О защите конкуренции»),
Установила:
В Управление Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области 16 мая 2011 года поступило заявление с последующими уточнениями от 07.06.2011 № 1521 от ОАО «Автоколонна 1118» (далее - заявитель) по факту совершения Министром транспорта и связи Мурманской области <Ч…> действий, содержащих коррупционную составляющую исходя из следующего. Используя служебное положение, Министр транспорта и связи Мурманской области 16 марта 2011 года утвердил документация по проведению открытого конкурса на право заключения договора о маршрутных таксомоторных перевозках пассажиров на межмуниципальных маршрутах Мурманской области. Конкурсной документацией для участия в конкурсе в обязательном порядке предусмотрено предоставления копии договора, заключенного с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области. По мнению заявителя, данное требование противоречит части 1 статьи 421 ГК РФ, согласно которой граждане и юридические лица свободны в заключении договоров. Понуждение к заключению договора не допускается, за исключением случаев, когда обязанность заключить договор предусмотрена настоящим Кодексом, законом или добровольно принятым обязательством. Гражданским Кодексом РФ, а также какими-либо другими законами не предусмотрено понуждение к заключению договоров на безналичную систему оплаты проезда. Таким образом, заявитель считает, что действия Министра транспорта и связи Мурманской области <Ч…> носят коррупционный характер и преследует интересы определенного юридического лица — сетевого оператора.
В соответствии с частью 1 раздела 1 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы", утвержденного Приказом ФАС РФ от 26.01.2011 N 30 территориальный орган Федеральной антимонопольной службы (далее - территориальный орган) осуществляет функции по контролю за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа), рекламы, а также по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных государственных нужд (за исключением полномочий по контролю в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по государственному оборонному заказу).
Согласно части 1 статьи 2, 3 Закона «О защите конкуренции» антимонопольное законодательство Российской Федерации состоит из Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», иных федеральных законов, регулирующих отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, организации, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.
С целью осуществления возложенных функций, антимонопольному органу предоставлен ряд полномочий, который закреплен в статье 23 Закона «О защите конкуренции», среди которых отсутствует полномочие по проведению расследований и возбуждению дел связанных с коррупцией.
Таким образом, Мурманское УФАС России не уполномочено возбуждать и рассматривать дела о коррупции.
Вместе с тем, изучив представленные документы и на основании следующих фактов: а) порядок проведения конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых межмуниципальных маршрутах, на территории Мурманской области, утвержден Постановлением Правительства Мурманской области от 16 ноября 2010 г. № 518-ПП (далее — порядок проведения конкурса);
б) установление в порядке проведения конкурса условия об обязательности заключения договора с единым сетевым оператором, в отношении которого обязанность заключения действующим законодательством не предусмотрена;
в) частью 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции» органам государственной власти субъектов Российской Федерации установлен запрет принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции;
Мурманским УФАС России в отношении Правительства Мурманской области было возбуждено дело по признакам нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона О защите конкуренции, выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления в «Порядке проведения конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых межмуниципальных маршрутах, на территории Мурманской области», утвержденных Постановлением Правительства Мурманской области от 16.11.2010 N 518-ПП не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к хозяйствующим субъектам о наличии договора с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области.
По результатам рассмотрения представленных документов, Мурманским УФАС России установлено следующее.
Постановлением Правительства Мурманской области от 16.11.2010 N 518-ПП утвержден порядок проведения конкурса, а также типовая форма договора о транспортном обслуживании населения автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых межмуниципальных маршрутах, на территории Мурманской области (далее — типовой договор).
Согласно пункту 4.1 раздела 4 «Основные требования к участникам Конкурса» порядка проведения конкурса, в конкурсе могут принимать участие юридические лица и индивидуальные предприниматели без образования юридического лица независимо от их организационно-правовой формы (далее - Претенденты), имеющие помимо перечисленных в указанном пункте документы еще и договор с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области, копию которого претендент обязан представить вместе с заявкой на основании пункта 5.10 порядка проведения конкурса и является обязательным условием допуска к участию в конкурсе.
Предметом указанного договора являются работы по разработке и внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками, а также предоставление пассажирам услуг по безналичной оплате проезда в общественном автомобильном транспорте на территории Мурманской области, в том числе на городских, пригородных и междугородных перевозках посредством платежных карт. Кроме того, в рамках договора о безналичной системе оплаты проезда в общественном транспорте на территории Мурманской области уполномоченный единый региональный сетевой оператор осуществляет прием наличных денежных средств в счет оплаты проезда и обеспечивает техническое, технологическое обслуживание оборудования и программного обеспечения Системы безналичной оплаты проезда в общественном транспорте, формирует отчеты о количестве перевезенных пассажиров по всем категориям пассажиров и видам оплаты, а также предоставляет перевозчику доступ к системе мониторинга транспортных средств.
Пунктом 2.3.10 типового договора на перевозчика возлагается обязанность обеспечить оборудование транспортных средств средствами технического контроля, позволяющими выполнять мониторинг передвижения транспортного средства по Межмуниципальному маршруту, а также предоставлять Организатору (Министерству транспорта и связи Мурманской области) отчеты по работе транспортных средств на маршруте на основании договора, заключенного с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области, определенным Организатором в установленном порядке.
В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, внутренним водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение).
Таким образом, органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты.
Вместе с тем, в силу части 1 статьи 15 Закона О защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности пунктом 2 указанной статьи запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
Целью проведения конкурса, на право осуществления перевозок пассажиров на регулярных маршрутах, согласно пункту 2.2 порядка проведения конкурса является отбор перевозчиков, предложивших лучших условия для удовлетворения потребностей населения в транспортном обслуживании, обеспечение наиболее безопасных условий перевозки, а также повышения культуры и качества обслуживания пассажиров.
Целью договора на внедрение систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда является совершенствование системы учета проезда граждан, обеспечение полноты сбора оплаты проезда в общественном транспорте, совершенствование организации учета и своевременности расчетов за оказанные услуги по перевозке пассажиров.
При этом, следует отметить, что система контроля за пассажирскими перевозками не является характеристикой перевозочной деятельности, следовательно не может являться обязательным условием для осуществления пассажирских перевозок автомобильным транспортом и условием для отбора перевозчиков. Участники конкурса должны соответствовать требованиям, предъявляемым действующим законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим перевозку пассажиров и багажа транспортом общего пользования.
В соответствии со статьей 7 Федерального закона от 08.11.2007 N 259-ФЗ "Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта" требования к оформлению и оборудованию транспортных средств и объектов транспортной инфраструктуры, используемых для перевозок пассажиров и багажа, определяются правилами перевозок пассажиров.
Правила перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом утверждены Постановлением Правительства РФ от 14.02.2009 N 112, в которых отсутствует обязанность перевозчиков оборудовать транспортные средства системами безналичной оплаты проезда и средствами технического контроля, позволяющими выполнять мониторинг передвижения транспортного средства.
Таким образом, установление в порядке проведения конкурса условия об обязательном наличии у претендентов договора с уполномоченным единым региональным сетевым оператором является не чем иным, как навязыванием условий по обязательному установлению перевозчиками систем контроля (навязыванием дополнительной услуги), то есть такие действия являются излишним административным барьером.
Учитывая, что предметом договора перевозчика с уполномоченным единым региональным сетевым оператором является сотрудничество сторон, направленное на предоставление пассажирам услуг по безналичной оплате проезда в общественном автомобильном транспорте, требование о наличии указанного договора не направлены на отбор перевозчиков, предложивших лучшие условия, поскольку данное требование предъявляется всем претендентам и противоречат самой цели проведения конкурса. Кроме того, следует также иметь ввиду, условие о наличии заключенного договора влечет за собой установление систем контроля и заключение договоров на их обслуживание со всеми перевозчиками, не смотря на то, что не все они станут победителями конкурса.
На заседании представитель Правительства Мурманской области, пояснил, что установленное в порядке проведения конкурса требование к участникам конкурса о необходимости наличия договора с уполномоченным единым региональным сетевым оператором обусловлено следующими законами и нормативными правовыми актами:
- Федеральным законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов в Российской Федерации» (п. 12 ч. 2 ст. 26.3, устанавливающим полномочие субъекта РФ по организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным,
воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение);
- Федеральным законом от 14.02.2009 № 22-ФЗ «О навигационной деятельности» (включая ч. 3 ст. 7, предоставляющей право органам государственной власти субъектов Российской Федерации получать услуги в сфере навигационной деятельности в установленном ими порядке);
- Указом Президента Российской Федерации от 17.05.2007 № 638 «Об использовании глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития Российской Федерации»;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.08.2008 № 641 «Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS».
- Постановлением Правительства Мурманской области от 24.03.2010 № 121-ПП
Цель - обеспечить запланированное внедрение на территории Мурманской области систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда и единства технологического управления в данной сфере.
Вместе с тем, Комиссией Мурманского УФАС России установлено, что согласно части 1 статьи 1 Федерального закона от 14.02.2009 N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" закон устанавливает правовые основы осуществления навигационной деятельности и направлен на создание условий для удовлетворения потребностей в средствах навигации и услугах в сфере навигационной деятельности. В соответствии со статьей 2 указанного федерального закона навигационная деятельность - деятельность, связанная с определением и использованием координатно-временных параметров объектов, услуги в сфере навигационной деятельности - деятельность, направленная на удовлетворение потребностей в средствах навигации и их эксплуатации, а также в навигационной информации.
Согласно статье 7 Федерального закона от 14.02.2009 N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" установление порядка оснащения средствами навигации объектов навигационной деятельности в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации, повышения эффективности управления движением транспортных средств, уровня безопасности перевозок пассажиров, специальных и опасных грузов возложено на Правительство Российской Федерации, а органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления согласно части 3 указанной статьи имеют право лишь получать услуги в сфере навигационной деятельности в установленном ими порядке. Таким образом, Федеральный закон от 14.02.2009 N 22-ФЗ "О навигационной деятельности" не обязывает перевозчиков, осуществляющих пассажирские перевозками автомобильным транспортом оснащать транспортное средство средствами навигации.
Указ Президента РФ от 17.05.2007 N 638 "Об использовании глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития Российской Федерации" издан в целях обеспечения массового использования глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС в интересах социально-экономического развития Российской Федерации и носит рекомендательный характер, поскольку частью 2 Указа органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований и организациям независимо от их организационно-правовой формы рекомендовано применять аппаратуру спутниковой навигации, функционирующую с использованием сигналов системы ГЛОНАСС. Следовательно, Указ Президента РФ от 17.05.2007 N 638 не обязывает перевозчиков оснащать транспортное средство средствами навигации и тем более системами безналичной оплаты проезда.
Постановление Правительства РФ от 25.08.2008 N 641 об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS предусматривает оснащение средствами навигации в том числе автомобильных транспортных средств, используемых для перевозки пассажиров, специальных и опасных грузов. При этом конкретные виды транспортных средств, согласно части 2 указанного постановления, должны определяться федеральными органами исполнительной власти в установленной сфере деятельности. Именно они несут ответственность за организацию работ по оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS транспортных, технических средств и систем. Вместе с тем, Приказом Минтранса РФ от 09.03.2010 N 55 утвержден требуемый Перечень транспортных средств, касающийся только органов исполнительной власти, имеющих и эксплуатирующих транспортные средства.
Согласно части 8 Постановления Правительства РФ от 25.08.2008 N 641 органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципальных образований и подведомственным им организациям рекомендовано принять меры по оснащению аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS транспортных, технических средств и систем, указанных в подпунктах "б" - "е" пункта 1 настоящего Постановления, закрепленных в установленном порядке за этими органами и организациями.
Таким образом, Правительство Мурманской области вправе принимать меры по оснащению аппаратурой спутниковой навигации закрепленных за ними транспортных средств, и не вправе обязывать других перевозчиков оснащать транспортные средства средствами навигации. Кроме того, указанное постановление не регулирует отношения по установке систем безналичной оплаты проезда.
Поскольку услуги по контролю за пассажирскими перевозками и услуги по безналичной оплате проезда являются разными и не взаимозаменяемыми, то доводы Правительства Мурманской области о том, что необходимость заключения договора с уполномоченным единым региональным сетевым оператором обусловлено перечисленными выше федеральными законами и нормативными правовыми актами является необоснованным, поскольку перечисленное законодательство не порождает у перевозчиков обязанности по установке систем безналичной оплаты проезда.
Как указало Правительство Мурманской области требование о наличии у претендента копии договора с уполномоченным единым региональным сетевым оператором также обусловлено Постановлением Правительства Мурманской области от 24.03.2010 № 121-ПП, согласно которому Правительство Мурманской области постановило Министерству транспорта и связи Мурманской области организовать внедрение в Мурманской области автоматизированных систем контроля за пассажирскими перевозками с использованием глобальной навигационной спутниковой системы ГЛОНАСС/GPS, а также организовать работы по внедрению системы безналичной оплаты проезда на общественном транспорте (автобус, троллейбус, маршрутное такси (кроме такси)) с использованием бесконтактных микропроцессорных пластиковых карт (далее - системы контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда).
Однако, как указано в Постановлении Правительства РФ от 25.08.2008 N 641 «Об оснащении транспортных, технических средств и систем аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS" оснащение аппаратурой спутниковой навигации может быть осуществлено только в отношении транспортных средств, закрепленных в установленном порядке за этими органами и организациями.
Кроме того, действующим законодательством на перевозчика не возложена обязанность устанавливать систему безналичной оплаты проезда на общественном транспорте с использованием бесконтактных микропроцессорных пластиковых карт (далее - системы контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда).
Учитывая, что положение установленное в пунктах 4.1, 5.10 порядка проведения конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых межмуниципальных маршрутах, на территории Мурманской области, утвержденного Постановление Правительства Мурманской области от 16.11.2010 N 518-ПП о наличии у претендентов (юридические лица и индивидуальные предприниматели) копии договора, заключенного с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области, является обязательным условием допуска к участию в конкурсе, при выполнении которого перевозчик сможет в последующем осуществлять деятельность на товарном рынке по перевозке пассажиров автомобильным транспортом на межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых межмуниципальных маршрутах, на территории Мурманской области, а действующим законодательством не предусмотрено обязательность оснащения транспортных средств указанными выше системами и как следствие обязательность заключения указанного договора, Правительство Мурманской области приняло акт (Постановление Правительства Мурманской области от 16.11.2010 N 518-ПП) в котором имеются положения, необоснованно препятствующие осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами путем установления в Порядке проведения конкурса не предусмотренных законодательством Российской Федерации требования о наличии у претендентов (перевозчиков) договора с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области.
При указанных обстоятельствах Комиссия Мурманского УФАС России в действиях Правительства Мурманской области усматривает факт нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона «О защите конкуренции», согласно которому органам государственной власти субъектов Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции в том числе запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами.
На основании вышеизложенного и руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1- 3 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального Закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», Комиссия
Решила:
Признать в действиях Правительства Мурманской области (183006 г. Мурманск, пр. Ленина д. 75) факт нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции», выразившегося в необоснованном препятствовании осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на товарном рынке услуг по перевозке пассажиров автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых межмуниципальных маршрутах, на территории Мурманской области, путем принятия Постановления Правительства Мурманской области от 16.11.2010 N 518-ПП, которым утвержден порядок проведения конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых межмуниципальных маршрутах, на территории Мурманской области, содержащего в пунктах 4.1, 5.10 указанного порядка, а также в пункте 2.3.10 типового договора условия о наличии у претендентов (перевозчиков) договора с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области, обязательность наличия которого не предусмотрено действующим законодательством.
Правительству Мурманской области (183006 г. Мурманск, пр. Ленина д. 75) выдать предписание об изменении актов нарушающих антимонопольное законодательство, а именно исключить в Порядке проведения конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения автомобильным транспортом общего пользования на межмуниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых межмуниципальных маршрутах, на территории Мурманской области, утвержденном Постановлением Правительства Мурманской области от 16.11.2010 N 518-ПП в пункте 4.1 абзац 6 (договор с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области), в пункте 5.10 исключить абзац 20 (копию договора, заключенного с уполномоченным единым региональным сетевым оператором по внедрению систем контроля за пассажирскими перевозками и безналичной оплаты проезда на территории Мурманской области), исключить в Типовой форме договора о транспортном обслуживании населения - пункт 2.3.10.
Председатель Комиссии:
И.Н.Попова
Члены комиссии:
А.Н.Плетешков,
М.С.Полищук,
А.А.Журавлёв
Решение может быть обжаловано в течение трех месяцев со дня его принятия в суд или в арбитражный суд.
Приложения
2011-09-28 Приложение к Решению от 28 сентября 2011 года № Б/Н Предписание