• Главная
• Постановления
• 2006
• Май
• 25
• Постановление от 25.05.2006 г № 192-ПП/5

Постановление от 25.05.2006 г № 192-ПП/5

О Концепции программы проведения административной реформы в Мурманской области в 2006 — 2008 годах

В соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789-Р и распоряжением Правительства Мурманской области от 07.03.2006 N 49-РП "О разработке Программы проведения административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах" Правительство Мурманской области постановляет:
1.Утвердить прилагаемую Концепцию программы проведения административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах (далее - Концепция).
2.Исполнительным органам государственной власти Мурманской области при разработке и осуществлении мероприятий административной реформы в 2006 - 2008 годах руководствоваться положениями настоящей Концепции.
3.Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на первого заместителя Губернатора Мурманской области Селина А.А.
Губернатор
Мурманской области
Ю.А.ЕВДОКИМОВ
КОНЦЕПЦИЯ
ПРОГРАММЫ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ В 2006 - 2008 ГОДАХ
1.СОДЕРЖАНИЕ ПРОБЛЕМЫ И ОБОСНОВАНИЕ НЕОБХОДИМОСТИ ЕЕ РЕШЕНИЯ ПРОГРАММНЫМИ МЕТОДАМИ
Правительство Российской Федерации приступило к реализации комплекса программ реформирования, которые, как ожидается, приведут к кардинальной перестройке структуры и порядка функционирования системы государственного управления и повысят ее эффективность. На достижение этой цели направлены мероприятия по реформированию государственной службы, бюджетного процесса и административной реформы. Реализация первого этапа административной реформы в 2003 - 2005 годах позволила Правительству Российской Федерации создать на федеральном уровне необходимые предпосылки для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления и местного самоуправления.
В то же время стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть вопросов административной реформы, касающаяся в основном реорганизации федеральных органов исполнительной власти. По ряду ее приоритетных направлений работы еще не начаты. Прежде всего, это касается механизмов реализации полномочий органов исполнительной власти, необходимых для работы в новых условиях.
Целью второго этапа административной реформы является повышение эффективности государственного управления путем кардинального улучшения деятельности органов исполнительной власти и распространение реформы на региональный уровень.
Для достижения этой цели Правительством Российской Федерации разработаны Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах (далее - Концепция) и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, одобренные распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 N 1789.
В Мурманской области достижение устойчивого экономического роста и успешность реализации экономических реформ, как и в стране в целом, во многом зависят от эффективности работы государственного аппарата, соответствия количества его полномочий удовлетворяющему потребителей уровню качества и доступности предоставления государственных услуг.
Повышение эффективности государственного управления и качества предоставляемых госуслуг в Мурманской области является одним из базовых условий обеспечения стабильности и устойчивого социально-экономического развития региона, повышения благосостояния населения.
Реформирование системы государственного управления целью реализации поставленных задач по переходу от "управления ресурсами" к "управлению результатами" требует проведения комплекса взаимоувязанных научно-исследовательских, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий во всех исполнительных органах государственной власти Мурманской области и подведомственных им государственных учреждениях и унитарных предприятиях.
Особенностью реформ государственного управления является сложность определения объективных количественных показателей оценки их эффективности. Существенная часть показателей результативности основана на результатах обследований (населения, госслужащих, деловых кругов), регулярное проведение которых требует выделения бюджетных средств на эти цели. Еще одной особенностью систем мониторинга реформ государственного управления является потребность в своевременном сборе и обработке большого объема данных, обычно не находящих отражения в национальной статистике. Для решения данной проблемы необходимо создать унифицированную систему сбора данных.
Для эффективного проведения комплекса системных мероприятий административной реформы, координации деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области по их подготовке и реализации, формирования ресурсного обеспечения и рационального использования бюджетных средств необходимо применение программно-целевого метода планирования. Это позволит выработать целевые индикаторы и показатели эффективности реализации мероприятий административной реформы с учетом их зависимости от источников и объемов финансирования, а также обеспечить формирование и внедрение системного мониторинга достижения результатов.
Решение Правительства Мурманской области о разработке Программы проведения административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах (распоряжение Правительства Мурманской области от 07.03.2006 N 49-РП) обусловлено проведением в стране административной реформы в соответствии с Концепцией и планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, принятием и реализацией Стратегии экономического развития Мурманской области до 2015 года, а также Программы социально-экономического развития Мурманской области на 2004 - 2008 годы (Закон Мурманской области от 10.02.2005 N 594-01-ЗМО) и направлено на реформирование системы государственного управления в Мурманской области как одного из важных условий устойчивого социально-экономического развития региона.
Условием успеха административной реформы становится целенаправленное формирование новых механизмов работы исполнительных органов государственной власти Мурманской области, которое возможно лишь в рамках эффективной системы управления изменениями.
Оценка качества принимаемых и реализуемых на этапах административной реформы решений должна производиться как по показателям осуществляемых действий, так и по результатам их воздействия на экономику Мурманской области и общество. Решение названных проблем требует хорошо скоординированной работы и значительных ресурсов. Именно поэтому наиболее целесообразным способом решения поставленных задач является разработка и реализация региональной целевой Программы проведения административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах.
Основанием для выбора программного метода решения является необходимость:
централизованного планирования преобразований во всех исполнительных органах государственной власти Мурманской области;
координации, контроля и оперативной корректировки хода их осуществления на единой методологической основе;
эффективного управления и контроля использования ресурсов, направляемых на осуществление мероприятий.
Использование программного метода дополнит созданные механизмы подготовки, принятия и контроля решений с участием комиссии по проведению административной реформы в Мурманской области.
1.1.Описание проведенных в Мурманской области за последние три года мероприятий по направлениям административной реформы и их результатов
В результате реализации начального этапа административной реформы по приоритетным направлениям, определенным Указом Президента Российской Федерации от 23.07.2003 N 824 "О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах", в Мурманской области к 2005 году был принят ряд мер, направленных на создание базовых условий для дальнейшей комплексной модернизации системы государственного управления.
В целях совершенствования государственного управления и оптимизации деятельности сформирована новая структура исполнительных органов государственной власти Мурманской области во главе с Правительством, возглавляемым Губернатором области (Закон Мурманской области от 26.04.2004 N 476-01-ЗМО "О структуре исполнительных органов государственной власти Мурманской области").
Проведено организационное разделение государственных функций между исполнительными органами государственной власти Мурманской области в установленной сфере деятельности (постановление Правительства Мурманской области от 26.04.2004 N 122-ПП):
- на департаменты возложены функции по выработке и реализации региональной государственной политики, а также правоприменительные, надзорные и контрольные функции;
- на комитеты возложены правоприменительные и контрольные функции, а также функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом;
- на управления возложены функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом без права осуществления нормативно-правового регулирования, контроля и надзора;
- на инспекции возложены контрольные и надзорные функции.
В состав действующей структуры исполнительных органов государственной власти Мурманской области входят Правительство Мурманской области, восемь департаментов, восемь комитетов, пять управлений и одна инспекция (постановление Губернатора Мурманской области от 29.12.2005 N 196-ПГ).
Порядок взаимодействия и организации деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области установлен в Регламенте исполнительных органов государственной власти Мурманской области (постановление Правительства Мурманской области от 18.06.2004 N 205-ПП).
В целях разработки эффективных механизмов проведения кадровой политики в сфере государственной службы и повышения профессионального уровня государственных гражданских служащих Мурманской области (далее - госслужащие) проведен анализ кадрового обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
В ходе реализации мероприятий региональной программы "Реформирование государственной службы Мурманской области (2005 - 2006 годы)" (постановление Правительства Мурманской области от 12.05.2005 N 170-ПП) осуществляется совершенствование кадрового состава госслужащих Мурманской области, на постоянной договорной основе проводится повышение их квалификации и совершенствование системы оплаты труда, а также финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы.
Законом Мурманской области от 13.10.2005 N 660-01-ЗМО "О государственной гражданской службе Мурманской области" предусмотрено замещение должностей государственной гражданской службы Мурманской области (далее - госслужба) на конкурсной основе, определены критерии профессионально-квалификационного состава госслужащих Мурманской области и установлено требование аттестации один раз в три года.
В рамках проекта "Поддержка реформы государственного управления в Северо-западном федеральном округе (TF 054829)" (программа Всемирного банка при содействии Минэкономразвития России, Трастового фонда Правительства Финляндии) в области осуществляется проект "Совершенствование механизмов нормативно-правового обеспечения деятельности системы органов государственного управления, разработка и внедрение системы показателей оценки и результативности работы органов исполнительной власти на примере департамента экономического развития Мурманской области". Завершен этап проведения экспертами Всемирного банка функционального анализа в департаменте, подготовлены направления организационных и структурных изменений, предложения по административному регламенту, рассмотрение которых проводится с участием экспертов Всемирного Банка.
В соответствии с Планом действий Правительства Мурманской области на 2005 год (постановление Правительства Мурманской области от 27.01.2005 N 17-ПП/1) исполнительными органами государственной власти Мурманской области проводился анализ выполняемых функций, в том числе на предмет исключения избыточности и дублирования, подготовлена основа для их оптимизации, планируется разработка соответствующих нормативно-правовых актов, которые необходимо подвергнуть обязательной экспертизе, включая общественную.
Ведется работа по оптимизации сети подведомственных исполнительным органам государственной власти Мурманской области государственных областных унитарных предприятий и учреждений.
В целях совершенствования управления объектами государственной собственности Мурманской области государственные областные учреждения находятся в ведомственной подчиненности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, осуществляющих координацию и регулирование в соответствующих отраслях и сферах управления (постановление Правительства Мурманской области от 19.03.2003 N 75-ПП).
В целях реализации Концепции управления государственной собственностью Мурманской области, одобренной постановлением Правительства Мурманской области от 19.03.2004 N 64-ПП, проводятся мероприятия по оптимизации количества государственных областных унитарных предприятий и учреждений, включающие реорганизацию, ликвидацию и приватизацию предприятий, а также реорганизацию и ликвидацию учреждений.
В 2004 году была осуществлена реорганизация областных унитарных дорожно-строительных предприятий путем присоединения ГОУП "Мурманскавтодорснаб" и ГОУП "Кольское ремонтное предприятие" к Кольскому ГОУМРСП, а также присоединения Заполярненского ГОУДСП к Никельскому ГОУДСП. В стадии ликвидации на текущий момент находятся ГОУП "Апатитгражданпроект" и ГОУП "Спецавтоматика".
В сентябре 2005 года в целях оптимизации численности персонала, сокращения затрат и проведения единой тарифной политики принято решение о реорганизации областных унитарных энергетических предприятий путем присоединения ГОУП "Кандалакшская теплосеть", ГОУЭП "Ковдорская электросеть", ГОУП "Заполярная горэлектросеть" и ГОУТЭП Гаджиево к ГОУТП "ТЭКОС", приватизацию которого путем преобразования в форму открытого акционерного общества планируется провести в 2007 году. По окончании всех реорганизационных мероприятий для максимального привлечения инвестиционных ресурсов на техническое переоборудование и реконструкцию сетей на базе ОАО "ТЭКОС" планируется создание предприятия по производству теплогидроизолированных пенополиуретаном труб для систем отопления и горячего водоснабжения.
В 2006 году будут приватизированы путем преобразования в форму открытого акционерного общества Оленегорское и Кандалакшское ГОУДСП, Кольское ГОУМРСП и ГОУП "Апатитыводоканал".
В 2004 - 2005 годах было ликвидировано, реорганизовано либо приватизировано 16 предприятий (34,8 %) и 3 учреждения, подведомственных исполнительным органам государственной власти Мурманской области.
По данным Мурманскстата доля организаций государственного сектора экономики области по состоянию на 01.01.2005 составляло 2,3 % в общем количестве организаций Мурманской области. В структуре государственного сектора экономики было 312 организаций федеральной собственности (64,9 %), 159 - областной собственности (33,1 %) и 10 - совместной (2 %). Численность работников организаций госсектора экономики составляла 125 тысяч человек, или 28 % от общей численности занятых в экономике Мурманской области. В течение 2005 года в связи с передачей организаций муниципальной и федеральной форм собственности в областную собственность их доля в структуре госсектора возросла.
По состоянию на 01.01.2006 в государственной собственности Мурманской области находятся:
- 121 государственное областное учреждение, осуществляющее деятельность в соответствии с учредительными документами;
- 32 государственных областных унитарных предприятия, в том числе 23 предприятия, осуществляющих производственно-хозяйственную деятельность в соответствии с учредительными документами, и 9 предприятий, в отношении которых принято решение о ликвидации либо открыто конкурсное производство.
До 1 января 2009 года подлежат перепрофилированию или отчуждению в порядке и сроки, установленные законодательством о приватизации, все государственные областные унитарные предприятия, которые в соответствии с федеральными законами не переданы в федеральную или муниципальную собственность и не могут находиться в собственности Мурманской области.
В рамках реформы бюджетного процесса и управления расходами в ходе реализации Программы реформирования региональных финансов в Мурманской области в 2006 - 2007 годах (постановление Правительства Мурманской области N 419-ПП/13 от 31.10.2005) предусмотрено проведение работы по оптимизации сети учреждений, предоставляющих бюджетные услуги социального характера, в том числе с рассмотрением вопроса о переводе некоторых из них в форму негосударственных организаций в целях освобождения областного бюджета от обязанности финансового обеспечения организаций, способных функционировать в рыночной среде.
В целях создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования и внедрения комплексной системы проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности Правительством Мурманской области в 2005 году проводилась работа по оптимизации бюджетного процесса в части перехода преимущественно к программно-целевым методам бюджетного планирования, обеспечивающим прямую взаимосвязь между распределением бюджетных ресурсов и ожидаемыми результатами их использования, а также совершенствование методологии и порядка разработки среднесрочных программ.
Одним из важнейших направлений повышения эффективности региональных и ведомственных целевых программ является организация мониторинга, обеспечивающего, в том числе контроль (ежеквартальный, ежемесячный) за ходом их реализации, анализ увязки расходов областного бюджета на реализацию программ с реально выполненными работами.
В целях придания работе по мониторингу реализации региональных и ведомственных целевых программ упорядоченного характера департаментом экономического развития Мурманской области в 2005 году разработана и согласована с территориальным органом Федеральной службы государственной статистики по Мурманской области ежеквартальная форма статистической отчетности по их реализации.
Утвержденный Порядок разработки, утверждения и реализации региональных целевых программ Мурманской области, включая ведомственные, предусматривает зависимость осуществления дальнейшего бюджетного финансирования программных мероприятий от результатов ежеквартального мониторинга достижения показателей эффективности программ, утвержденных целевых индикаторов, оценки эффективности расходования бюджетных средств, а также обязательное размещение информации о ходе и результатах реализации программы в электронном виде (постановление Правительства Мурманской области от 28.07.2005 N 296-ПП/9).
Программой социально-экономического развития Мурманской области на 2004 - 2008 годы запланирован ряд мероприятий, направленных на повышение открытости исполнительных органов государственной власти Мурманской области и улучшение их взаимодействия со структурами гражданского общества, в частности, разработка положения об участии некоммерческих организаций (Северная торгово-промышленная палата, Союз промышленников и предпринимателей и др.) в экспертизе законопроектов и постановлений Правительства области в экономической сфере и предпринимательской деятельности.
Достигнут определенный уровень информационной открытости и публичности исполнительных органов государственной власти региона:
1.С 1998 года в сети Интернет в составе сайта Губернатора Мурманской области (http://gov.murman.ru) создана и успешно функционирует виртуальная приемная Губернатора (http://reception.murman.ru). Через виртуальную приемную осуществляется интерактивное общение граждан с исполнительными органами государственной власти Мурманской области, что является одним из эффективных и востребованных механизмов взаимодействия. На обращения граждан в виртуальную приемную в 2003 году было дано 297 ответов, в 2004 году - 135, в 2005 году - 335.
Постановлением Правительства Мурманской области от 19.01.2004 N 14-ПП "Об обеспечении доступа граждан, организаций к информации о деятельности Правительства Мурманской области и иных органов исполнительной власти Мурманской области" утвержден Перечень сведений о деятельности Правительства Мурманской области и иных органов исполнительной власти Мурманской области, обязательных для размещения в информационных системах общего пользования (25 позиций).
В мае 2005 года в российском сегменте сети Интернет создан официальный портал Правительства Мурманской области (http://www.gov-murman.ru), а также утвержден регламент его информационной поддержки, что позволило начать эффективное внедрение процедур реализации мероприятий административной реформы по обеспечению информационной открытости исполнительных органов государственной власти Мурманской области (постановление Правительства Мурманской области от 26.05.2005 N 196-ПП/7).
В составе портала созданы программно-технологические средства для организации и самостоятельной информационной поддержки сайтов всех исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
На конец 2005 года 14 из 23 исполнительных органов государственной власти Мурманской области осуществляют наполнение и поддержку своих сайтов. В среднем за сутки на портал заходили 139 посетителей, ими просмотрено 967 страниц (за каждое посещение просматривается в среднем 7 страниц портала). География посещений: 67 % - Мурманская область, 12 % - Москва, 9,9 % - Санкт-Петербург. До конца 2006 года в сети Интернет необходимо представить все исполнительные органы государственной власти Мурманской области.
2.Для обеспечения доступа граждан к правовой информации в Мурманской области создана сеть публичных центров правовой информации (ПЦПИ) на базе общедоступных библиотек. ПЦПИ бесплатно оказывают услуги населению области по ознакомлению с правовыми актами Российской Федерации. ПЦПИ оснащены компьютерной техникой, правовыми базами данных, имеют квалифицированных специалистов, прошедших специальное обучение и оказывающих помощь гражданам в поиске правовой информации. Основными потребителями данной услуги являются граждане, не имеющие иных возможностей доступа к электронным информационным ресурсам (пенсионеры, безработные, учащиеся).
Всего в 2005 году в библиотеках области функционировал 21 ПЦПИ, в которых работали 45 подготовленных специалистов-консультантов, обслужено 22810 посетителей, выполнено 30426 запросов.
3.Для реализации задач в сфере государственных закупок и в связи с принятием Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" постановлением Правительства Мурманской области от 29.12.2005 N 529/ПП "Об информационном обеспечении размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" создан и размещен в сети Интернет официальный портал государственных закупок Мурманской области (http://gz.murman.ru), а также утвержден его регламент. За январь - февраль 2006 года на интернет-портале "Государственные закупки Мурманской области" было зарегистрировано 113 заказчиков и 47 поставщиков. За 2 месяца работы портал посетили более 10325 человек, размещено 147 заказов на общую сумму около 183 миллионов рублей.
Проект по внедрению в области АИС "Госзакупки - МО" включен в Программу социально-экономического развития Мурманской области на 2004 - 2008 годы и региональную целевую программу "Совершенствование бюджетного процесса и систем территориального планирования и управления в Мурманской области на 2005 - 2007 годы" (постановление Правительства Мурманской области от 02.06.2005 N 216-ПП).
Реализация проекта позволит автоматизировать все процедуры бюджетных закупок, размещать информацию о них в сети Интернет, обеспечит информационное взаимодействие всех участников закупочных процедур, а также полную инвентаризацию и детализацию планируемых к проведению бюджетных расходов, в том числе в разрезе отраслей и сроков осуществления расходов, что повысит эффективность расходования бюджетных средств и контроля за соблюдением законодательства.
По совокупности реализации мероприятий Программы социально-экономического развития Мурманской области на 2004 - 2008 годы, планов действий Правительства Мурманской области на 2004 и на 2005 годы, модернизации системы государственного управления, в том числе управления государственной собственностью и реформирования региональных финансов, а также мероприятий по повышению открытости в исполнительных органах государственной власти Мурманской области созданы базовые условия для внедрения механизмов противодействия коррупции.
1.2.Описание региональных приоритетов в области реформирования государственного управления на основе анализа имеющихся проблем, связанных с эффективностью государственного управления в Мурманской области
Специфика начального этапа проведения административной реформы в Мурманской области состояла в том, что в 2003 - 2005 годах все мероприятия по повышению качества государственного управления осуществлялись в рамках реализации других взаимосвязанных программ и планов, в виде пилотных проектов или экспериментов. Это неизбежно снижало их результативность и не позволяло реформе выполнять в полной мере роль эффективного инструмента, обеспечивающего реализацию политики Правительства Мурманской области, направленной на улучшение деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области и повышение качества и доступности предоставляемых государственных услуг для населения области.
Для обеспечения устойчивого социально-экономического развития региона и повышения качества государственной политики, реализуемой на территории Мурманской области, необходим прогресс в сфере эффективности государственного управления в Мурманской области и качества предоставляемых государственных услуг, повышения прозрачности и подотчетности органов государственной власти. Это должно привести состояние государственного и муниципального управления в Мурманской области в соответствие существующему социально-экономическому потенциалу региона.
Основной целью деятельности Правительства Мурманской области в соответствии с Программой социально-экономического развития Мурманской области на 2004 - 2008 годы является создание условий для последовательного повышения уровня и качества жизни населения, укрепления социальной сферы на основе экономического развития Мурманской области:
- повышение реальных доходов населения к уровню 2003 г. на 20 - 22 %;
- снижение уровня бедности с 22,3 % до 12 - 14 %;
- сокращение уровня регистрируемой безработицы с 4,4 % до 3,2 - 2,8 %.
Основные показатели социально-экономического развития Мурманской области в 2003 - 2005 годах отражают наличие положительных тенденций: растет объем валового регионального продукта, промышленного производства и грузооборота, розничного товарооборота и платных услуг населению, реальной заработной платы и пенсий, сокращается численность не занятого трудовой деятельностью населения, в том числе безработных.
По итогам первых двух лет выполнения Программы социально-экономического развития Мурманской области на 2004 - 2008 годы реальные доходы населения по отношению к 2003 году выросли в 2004 году на 3,4 %, в 2005 году - на 10,4 %. Уровень безработицы сократился в 2004 году до 4,1 %, в 2005 году - до 3,9 %, а уровень бедности за 2005 год составил 20 - 21 %. Вместе с тем сохраняется неравномерность распределения населения по уровню денежных доходов и концентрация доходов в наиболее обеспеченных группах.
Приоритетными направлениями социально-экономической политики в Мурманской области на 2006 - 2008 годы являются улучшение качества и уровня жизни населения области, преодоление бедности путем повышения реальных денежных доходов, заработной платы и пенсий, оказания адресной социальной поддержки населению.
Программа проведения административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах (далее - Программа), разработанная в соответствии с Концепцией и планом мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах, должна являться комплексным организационно-методологическим и практическим планом действий всех исполнительных органов государственной власти Мурманской области по повышению эффективности государственного управления, строгого соблюдения госслужащими законности, предоставлению ими качественных публичных услуг населению, обеспечению права граждан на объективную информацию, а также снижению издержек бизнеса, связанных с избыточным государственным регулированием, что окажет позитивное влияние на рост экономики и повышение уровня жизни населения региона.
В целях улучшения качества и уровня жизни населения области, укрепления региональной инфраструктуры предпринимательства и инновационной сферы в рамках административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах необходимо решить следующие основные блоки проблем, связанные с эффективностью государственного управления.
1.Недостаточная эффективность работы сферы государственного управления, низкая оценка населением и субъектами экономической деятельности предоставляемых государственных услуг, падение доверия граждан к государственным институтам и госслужащим.
Причины возникновения данного блока проблем носят управленческий и экономический характер и, в первую очередь, связаны с отсутствием четких правил и регламентов выполнения госфункций исполнительными органами государственной власти Мурманской области, устанавливающих непосредственную зависимость материального стимулирования и ответственности госслужащих от достигнутых результатов.
Действующие механизмы реализации полномочий исполнительных органов государственной власти Мурманской области не в полной мере соответствуют требованиям для работы в новых условиях. Не разработан единый реестр государственных услуг, оказываемых исполнительными органами государственной власти Мурманской области, отсутствуют стандарты качества и доступности государственных услуг и административные регламенты исполнения государственных функций и оказания государственных услуг.
Проводимая до настоящего времени исполнительными органами государственной власти Мурманской области оценка потребности в предоставляемых бюджетных услугах основывалась на фактических количественных показателях контингента получателей и нормах предоставления бюджетных услуг. Однако использование существующих норм и нормативов - это, в первую очередь, определение затрат, но не определение качества предоставляемых бюджетных услуг.
Решение данной группы проблем возможно путем выполнения мероприятий по внедрению механизмов материального стимулирования через бюджетирование по результатам, подготовке кадров, стандартизации государственных услуг и регламентации административных процессов, а также проведением опросов, информированием о работе государственных органов и широким внедрением информационных технологий.
Необходимо продолжить реализацию структурной политики в государственном секторе экономики Мурманской области в направлении оптимизации его состава, совершенствования нормативно-правового регулирования и повышения эффективности использования государственной собственности.
Должны получить развитие меры, направленные на дальнейшее сокращение административных ограничений в предпринимательстве и предусматривающие повышение эффективности государственного контроля и надзора, упорядочение лицензирования, проведения государственной регистрации, аккредитации, государственных экспертиз и других форм государственного регулирования административного характера.
Необходимо разработать механизмы противодействия коррупции. Как показывают социологические исследования, граждане готовы отказываться от коррупционных практик везде, где есть либо альтернативные способы решения проблем, либо отказ от взятки влечет умеренные обременения.
Требует оптимизации взаимодействие исполнительных органов государственной власти Мурманской области с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, а также с гражданским обществом.
Требуется повысить уровень координации деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области по внедрению систем информационно-технологического обеспечения административных процессов. Уровень использования современных информационных технологий остается недостаточным для кардинального повышения эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
2.Отсутствие системности в принятии решений и оценке адекватности социально-экономических последствий целям их принятия.
Оценка качества принимаемых и реализуемых исполнительными органами государственной власти Мурманской области решений должна постепенно переходить от показателей осуществляемых действий к конечным результатам их воздействия на экономику и население области.
Причины возникновения данного блока проблем носят политический и управленческий характер и, в первую очередь, связаны с отсутствием планирования деятельности отдельных исполнительных органов государственной власти Мурманской области, ориентированного на результат, а также недостаточно четким распределением полномочий между исполнительными органами власти разных уровней на территории области. Как показывают социологические исследования, основным требованием населения и бизнеса к государственным структурам является предсказуемость действий и решений органов власти и их должностных лиц.
Суть проблемы в данной сфере состоит в наличии разрыва между целями и показателями регионального развития Мурманской области и целями и результатами работы исполнительных органов государственной власти Мурманской области, отражающими количественные показатели выполнения ими закрепленных функций. В основных же показателях развития региона (ВРП, доходы на душу населения, ожидаемая продолжительность жизни и пр.) выявить и измерить вклад политики, проводимой исполнительной властью (тем более вклад отдельного исполнительного органа государственной власти Мурманской области), практически невозможно.
Принятые на федеральном уровне нормативные документы задают основные подходы и рекомендации к административной и бюджетной реформам в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Однако при их реализации на региональном уровне уже выявились определенные методологические и организационные трудности в увязке принятых в Мурманской области стратегических планов и программ социально-экономического развития региона с определением целей исполнительных органов государственной власти Мурманской области и количественным измерением эффективности и результативности их деятельности.
Решить данную задачу возможно путем выполнения мероприятий по оптимизации функций (структуры) исполнительных органов государственной власти Мурманской области, внедрению механизмов управления по результатам и методов стратегического планирования их деятельности (детализации стратегических целей регионального развития до уровня задач и целевых показателей отдельных исполнительных органов государственной власти Мурманской области и их структурных подразделений), а также систематическим информированием о работе государственных органов.
Решение названных проблем требует хорошо скоординированной работы и значительных ресурсов. По результатам вышеприведенного анализа основных проблем, связанных с эффективностью государственного управления, а также исходя из имеющегося состояния и возможностей системы государственного управления в Мурманской области, рейтинг региональных приоритетов в области реформирования государственного управления при проведении административной реформы определен следующим образом:
- создание эффективной системы управления мероприятиями административной реформы в Мурманской области, направленной на целенаправленное формирование новых механизмов работы исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- завершение ликвидации избыточных и дублирующих функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в исполнительных органах государственной власти Мурманской области;
- повышение эффективности системы бюджетных закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд Мурманской области;
- повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области и общества;
- проведение экспертизы нормативных правовых актов Мурманской области и их проектов на коррупциогенность, разработка и внедрение региональной антикоррупционной программы;
- оптимизация реализации контрольных и надзорных функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- внедрение новых механизмов досудебного обжалования в исполнительных органах государственной власти Мурманской области;
- внедрение системы результативного управления организациями, подведомственными исполнительным органам государственной власти Мурманской области;
- внедрение механизмов управления по результатам в исполнительных органах государственной власти Мурманской области;
- модернизация системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- разработка и внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в исполнительных органах государственной власти Мурманской области.
2.ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ ПРОВЕДЕНИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ В 2006 - 2008 ГОДАХ,
ПЛАНИРУЕМЫЙ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ
ЭФФЕКТ РЕАЛИЗАЦИИ ПРОГРАММЫ
2.1.Цели проведения административной реформы в Мурманской области и соответствующие ежегодные значения показателей
Главная стратегическая цель Программы - реализация в Мурманской области административной реформы, направленной на повышение эффективности и качества государственного управления путем кардинального улучшения деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области. Достижение цели осуществляется на основе гласности принимаемых решений, прозрачности процедур и широкого внедрения информационных технологий.
Целями проведения административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах являются:
- повышение качества и доступности государственных услуг для граждан и организаций;
- ограничение вмешательства исполнительных органов государственной власти Мурманской области в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
Ввиду того, что у разработчика отсутствуют региональные данные об уровне доверия граждан исполнительным органам государственной власти Мурманской области, оценке их работы и качества предоставляемых ими услуг, уровне издержек бизнеса и качества государственного управления, за основу при разработке показателей достижения целей административной реформы в Мурманской области приняты среднестатистические значения показателей в целом по Российской Федерации, приведенные в Концепции.
Общие макроэкономические показатели, которые на первый взгляд представляются подходящими и поддающимися сравнительному анализу, на самом деле легко искажаются региональной спецификой или не обязательно являются надежными индикаторами качественных изменений. Мнение населения и бизнес кругов о качестве предоставляемых услуг в первую очередь определяется их ожиданиями, которые находятся в прямой зависимости от уровня социально-экономического развития региона и уровня жизни населения. В международной практике зафиксированы случаи, когда ожидания потребителей услуг в странах с высоким уровнем жизни существенно превышали возможности государственных органов, и даже значительный прогресс в оказании госуслуг через некоторое время оценивался потребителями как несущественный.
По данным статистики, показатели уровня жизни (среднедушевой доход, среднемесячная заработная плата, средняя пенсия) в Мурманской области в 2003 - 2005 годах превышали среднероссийские более чем в 1,5 раза и являлись одними из самых высоких в Северном экономическом районе.
При этом по итогам 2005 года величина прожиточного минимума в Мурманской области на такой же порядок превышает среднероссийский показатель, а уровень официально регистрируемой безработицы в области почти в два раза выше среднероссийского. Специфика Мурманской области заключается также в неравномерности территориального распределения населения по уровню денежных доходов, концентрации доходов в наиболее обеспеченных районах (городах) и наличии депрессивных территорий.
Кроме того, несмотря на наличие множества свидетельств в пользу положительной корреляции между качеством государственного управления и экономическим ростом, эти данные по большей части основаны на анализе крупных межстрановых выборок за продолжительный период времени (10 - 20 лет). Адаптация подобных подходов для применения их в масштабах одного региона и в среднесрочной перспективе может явиться значимым фактором искажения целевых показателей.
В этой связи разработчик оставляет за собой право корректировки показателей результативности в ходе административной реформы по мере утверждения и применения соответствующих методик.
Влияние мероприятий административной реформы в Мурманской области на достижение ее целей будет определяться по следующим показателям результативности.
1.Оценка гражданами деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области по оказанию государственных услуг.
Данный показатель будет определяться путем проведения социологических опросов в соответствии с Методикой исследования оценки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг, подлежащей утверждению федеральными органами исполнительной власти в 2006 году.
Предполагается в результате проведения мероприятий административной реформы в Мурманской области довести степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг к концу 2007 года до 25 процентов, к концу 2008 года - до 50 процентов.
2.Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров.
Для определения показателя предполагается использовать опыт проведения исследований в субъектах Российской Федерации общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства "ОПОРА России" совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ), по данным которых размер издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров в 2004 году в среднем по стране составил 8,5 процента выручки предприятия.
Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек на преодоление административных барьеров в выручке предприятий Мурманской области.
3.Для оценки уровня государственного управления в Мурманской области предполагается использовать систему показателей, рассчитываемых специализированными организациями:
эффективность государственного управления - показатель отражает качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой правительством, и другие;
качество государственного регулирования - значение данного показателя связано с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в финансовой сфере, избыточное регулирование бизнеса и другие.
В результате реализации мероприятий административной реформы в Мурманской области в 2008 году предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления в регионе не ниже общероссийского.
2.2.Планируемый социально-экономический эффект реализации Программы
Как следствие повышения качества и доступности государственных услуг для потребителей, снижения издержек бизнеса на преодоление административных барьеров и укрепления прозрачности и подотчетности исполнительных органов государственной власти Мурманской области прогнозируется следующий экономический эффект:
- развитие рыночной конкуренции и малого предпринимательства;
- повышение эффективности расходования бюджетных средств через процедуры формирования, размещения и исполнения госзаказа и внедрение механизмов результативного бюджетирования;
- противодействие коррупции и повышение эффективности работы государственного сектора экономики;
- снижение объемов теневой экономики, рост налоговых поступлений в бюджет;
- снижение уровня безработицы;
- улучшение инвестиционного климата в регионе.
Как следствие повышения уровня доверия общества к деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области и степени удовлетворенности потребителей качеством государственных услуг, а также за счет направления дополнительных бюджетных средств на решение социальных проблем прогнозируется следующий социальный эффект:
- снижение уровня бедности и имущественного неравенства;
- снижение социальной напряженности, повышение политической стабильности;
- восстановление веры населения в верховенство закона в отношениях между властью, обществом и бизнесом.
3.СИСТЕМА ЗАДАЧ И СООТВЕТСТВУЮЩИЙ КОМПЛЕКС МЕРОПРИЯТИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ ДО 01.01.2009
3.1.Система задач, направленных на достижение
основных целей административной реформы
в Мурманской области
Для достижения целей административной реформы в Мурманской области необходимо решение следующих задач:
1.Разработка и внедрение в исполнительных органах государственной власти Мурманской области принципов и процедур управления по результатам.
2.Разработка и внедрение административных регламентов в исполнительных органах государственной власти Мурманской области, а также стандартов предоставляемых государственных услуг.
3.Оптимизация функционирования исполнительных органов государственной власти Мурманской области и широкое применение механизмов противодействия коррупции в сферах их деятельности.
4.Повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти.
5.Модернизация системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
6.Формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
3.2.Комплекс мероприятий по проведению административной реформы в Мурманской области, соответствующий системе задач, и показатели результативности
Административная реформа в Мурманской области предусматривает реализацию комплекса мероприятий по шести главным направлениям в целях достижения конкретных результатов, соответствующих системе основных задач административной реформы.
3.2.1.Управление по результатам
Целью реализации этого направления является внедрение методов и процедур управления, ориентированного на результат, и проектного управления в исполнительных органах государственной власти Мурманской области и подведомственных им организациях.
В настоящее время в исполнительных органах государственной власти Мурманской области в основном не сформирована система управления, ориентированного на результат:
- отсутствуют методики расчета показателей результативности по направлениям деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, увязанные в том числе и с целевыми показателями социально-экономического развития региона;
- не созданы система сбора и обработки информации, необходимой для формирования достаточного набора целевых значений показателей результативности, и система мониторинга их достижения;
- у госслужащих Мурманской области нет необходимых знаний и навыков такой работы, а также достаточной мотивации к ее проведению.
При подготовке отчетов об основных направлениях и результатах деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области как субъектов бюджетного планирования вместо целевых показателей (характеризующих результаты, которые должны быть достигнуты при реализации заявленных планов и программ регионального развития) применяются, как правило, показатели осуществления функций, закрепленных за тем или иным органом власти. Показатели же развития Мурманской области, принятые в долгосрочных и среднесрочных региональных программах социального и экономического развития, характеризуют цели развития региона, а не результаты, которых должны достичь исполнительные органы государственной власти Мурманской области. Основные показатели развития региона (ВРП, доходы на душу населения, ожидаемая продолжительность жизни и пр.) не позволяют выявить и измерить вклад региональной государственной политики, проводимой исполнительной властью Мурманской области.
Основной задачей данного направления административной реформы в Мурманской области является преодоление разрыва между целями развития Мурманской области и целями работы исполнительных органов государственной власти Мурманской области путем детализации наиболее важных целей регионального развития до уровня задач и целевых показателей исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
Внедрение механизмов управления, ориентированного на результат, позволит:
- достигать планируемых общественно значимых результатов на уровне каждого исполнительного органа государственной власти Мурманской области и подведомственных им организаций;
- более эффективно осуществлять контроль за исполнением решений федеральных органов исполнительной власти и исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- повысить эффективность использования ресурсов исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
По этому направлению в ходе реализации Программы планируется обеспечить:
- создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности, конкурентного распределения ресурсов между ведомствами и контроля за достижением результатов их деятельности;
- разработку измеримых ключевых показателей эффективности и результативности работы исполнительных органов государственной власти Мурманской области по основным направлениям их деятельности в соответствии со стратегическими целями Правительства Мурманской области;
- внедрение технологий и процедур целеполагания, обеспечивающих привязку целей к конкретным исполнителям, выработку показателей, позволяющих адекватно оценить степень достижения поставленных целей и действия исполнителей, предпринимаемые для достижения этих целей;
- разработку и внедрение управленческого учета, позволяющего распределять ресурсы по поставленным задачам, а также обеспечивать контроль за достижением результатов и определять персональную ответственность руководителей и должностных лиц за решение указанных задач;
- разработку и внедрение системы внутреннего аудита, позволяющей оценивать эффективность деятельности структурных подразделений и должностных лиц, ответственных за решение поставленных задач, а также проводить оценку эффективности бюджетных расходов;
- разработку и внедрение системы регулярной оценки рисков, препятствующих достижению намеченных целей;
- внедрение механизмов результативного управления организациями, подведомственными исполнительным органам государственной власти Мурманской области.
В ходе создания механизмов ведомственного и межведомственного планирования необходимо решить задачи по их методическому обеспечению и пилотному внедрению, а также обеспечить экспертное сопровождение внедрения указанных механизмов в соответствии с типовой нормативно-правовой и методической базой, разработанной для субъектов Российской Федерации, с учетом результатов ее последующей экспериментальной апробации.
По данному направлению в 2006 году будет завершен пилотный проект по планированию работы и выработке критериев (показателей) результативности и эффективности работы департамента экономического развития Мурманской области и его структурных подразделений, по результатам анализа которого будут разработаны предложения по совершенствованию процесса формирования целей и задач, а также адаптации и распространения опыта на другие исполнительные органы государственной власти Мурманской области.
Разработка системы управления, ориентированного на результат, должна осуществляться одновременно с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированных на результат, а также быть тесно скоординирована с мероприятиями Программы реформирования региональных финансов в Мурманской области в 2006 - 2007 годах и региональными аспектами федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)".
В качестве показателей достижения непосредственного эффекта (результата) выполнения задач по данному направлению предполагается использовать для мониторинга следующие количественные индикаторы влияния результативного и проектного управления на распределение ресурсов, оптимизацию структуры и численности государственного аппарата и подведомственных организаций:
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, имеющих четкие планы деятельности, включающие цели и результаты, в том числе увязанные с целевыми показателями социально-экономического развития региона;
- доля показателей результативности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, по которым достигнуты запланированные целевые значения;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, внедривших принципы оплаты труда, учитывающие результаты деятельности;
- динамика изменения структуры денежного содержания госслужащих Мурманской области (оклад, надбавки базовые и стимулирующие, премии по результатам работы);
- доля подведомственных организаций, имеющих четкие планы работы, включающие показатели результативности;
- доля подведомственных организаций, в отношении которых проводится мониторинг результатов;
- доля фактически реструктурированных и упраздненных подведомственных организаций к общему количеству и другие.
3.2.2.Стандартизация и регламентация
Отсутствие стандартов качества и доступности государственных услуг в Российской Федерации не позволяет упорядочить и конкретизировать обязательства органов исполнительной власти перед обществом, в том числе и обязательства Мурманской области как субъекта Российской Федерации, обусловленные законами, иными нормативными правовыми актами, договорами или соглашениями перед физическими или юридическими лицами, а также внедрить процедуры контроля и оценки деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
В рамках реализации Программы реформирования региональных финансов в Мурманской области (2006 - 2007 годы) планируется решить задачи перехода в финансировании бюджетных услуг от нормативных затрат к формированию расходов областного бюджета с учетом результатов оценки потребности в предоставлении той или иной бюджетной услуги, восполнить пробел, связанный с отсутствием полного перечня предоставляемых бюджетных услуг и инструментария по оценке их качества, а также внедрить систему паспортизации бюджетных услуг, предоставляемых населению в пилотных отраслях "Образование" и "Культура". Это позволит переориентировать сложившуюся в Мурманской области практику в части предоставления наиболее массовых бюджетных услуг социального характера на адресность в их предоставлении, повысить их качество, снизить издержки, обеспечить мониторинг и контроль.
В настоящее время как на федеральном, так и на региональном уровне не существует необходимой нормативно-правовой базы для стандартизации услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, включая услуги общего экономического характера. В исполнительных органах государственной власти Мурманской области не сформированы перечни государственных услуг.
Население Мурманской области должно четко представлять не только то, на получение каких именно государственных услуг оно может рассчитывать, но и какого качества они должны быть. Недостаточно эффективна существующая система обратной связи с пользователями государственных услуг.
В связи с высокой социально-экономической значимостью внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов для различных категорий граждан, проживающих в Мурманской области, и хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность на ее территории, а также в связи с необходимостью привлечения значительных финансовых средств и иных ресурсов для эффективного проведения комплекса мероприятий по данному направлению, принято решение осуществлять их реализацию в рамках проекта "Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в исполнительных органах государственной власти Мурманской области" (далее - проект N 1).
Целями проекта N 1 являются разработка и пилотное внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов, а также совершенствование имеющихся и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования действий и решений исполнительных органов государственной власти Мурманской области и их должностных лиц.
Достижение этих целей позволит:
- повысить качество государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Мурманской области, сделать их доступными для граждан и организаций;
- повысить качество и эффективность административно-управленческих процессов в исполнительных органах государственной власти Мурманской области.
В ходе реализации мероприятий проекта N 1 необходимо решить на региональном уровне следующий комплекс задач:
- по подготовке нормативно-правовой и методической базы для внедрения стандартов государственных услуг;
- по созданию и ведению реестров (перечней) государственных услуг;
- по разработке и внедрению пилотных регламентов и стандартов, проведению ведомственных и региональных экспериментов;
- по отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий;
- по созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- по обеспечению экспертной, консультационной и образовательной поддержки разработки и внедрения административных регламентов и сопровождению практики их применения в исполнительных органах государственной власти Мурманской области.
В первую очередь подлежат разработке и внедрению стандарты массовых общественно значимых государственных услуг, непосредственно затрагивающих конституционные права и свободы граждан. Перечень государственных услуг, которые предоставляются исполнительными органами государственной власти Мурманской области и в отношении которых требуется первоочередная разработка и внедрение стандартов и административных регламентов, рассматривается комиссией по проведению административной реформы в Мурманской области, исходя из региональных приоритетов и уровня обеспеченности каждого направления, а также с учетом рекомендаций Минэкономразвития России и решений Правительственной комиссии по проведению административной реформы, и утверждается Правительством Мурманской области.
В рамках проекта N 1 в 2006 году планируется первоочередная разработка стандартов и административных регламентов предоставления государственных услуг "Лицензирование и декларирование розничной продажи алкогольной продукции", "Предоставление государственного имущества Мурманской области в аренду", "Предоставление земельных участков, находящихся в собственности Мурманской области, гражданам и юридическим лицам", "Предоставление пользователям информационных услуг из государственных информационных ресурсов (предоставление архивных справок, архивных выписок и архивных копий)", "Оформление разрешительной документации для строительства объектов недвижимости", "Лицензирование деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов", а также пилотное внедрение не менее трех из них.
Мероприятия проекта N 1 в области внедрения информационно-коммуникационных технологий с учетом их скоординированности с работами, проводимыми в рамках федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", направлены на решение следующих задач:
- внедрение в деятельность исполнительных органов государственной власти Мурманской области по предоставлению государственных услуг технологий электронного взаимодействия с населением и организациями (в том числе создание удостоверяющего центра и внедрение технологии использования электронной подписи);
- создание единой системы информационно-справочной поддержки населения и организаций по вопросам получения государственных услуг, а также создание информационной системы ведения реестра предоставляемых государственных услуг;
- стандартизация электронного взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области и населения при оказании (получении) государственных услуг;
- включение в перечень государственных услуг описания процедур этих услуг и создание на его основе единой информационно-справочной системы.
Недостаточность финансирования мероприятий по информационно-технологическому обеспечению процесса разработки и внедрения стандартов и регламентов в 2006 году может привести к увеличению сроков их внедрения, в частности, использование технологии электронной подписи в Мурманской области может быть перенесено на более поздние сроки.
Другими составляющими проекта N 1 являются разработка и внедрение административных регламентов в исполнительных органах государственной власти Мурманской области, что позволит существенно улучшить качество (организованность и эффективность) административно-управленческих процессов путем их модернизации на основе разработки и внедрения административных регламентов с использованием возможностей информационно-коммуникационных технологий.
Под административным регламентом исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг понимается нормативный правовой акт Правительства Мурманской области, определяющий последовательность действий исполнительного органа государственной власти Мурманской области (административные процедуры), которая обеспечивает исполнение государственных функций, включая предоставление государственных услуг, эффективную работу структурных подразделений и должностных лиц, реализацию прав граждан и организаций.
В 2006 году планируется разработка и пилотное внедрение административного регламента исполнения государственных функций департамента экономического развития Мурманской области с последующим распространением опыта на другие исполнительные органы государственной власти Мурманской области.
При разработке административных регламентов для исполнительных органов государственной власти Мурманской области должна быть сформирована единая функционально-процессная модель организации их деятельности с учетом возможностей современных информационно-коммуникационных технологий. Эта модель может являться основой для формирования ведомственной программы информатизации на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Должен быть введен порядок доказательства необходимости дополнения реестров (перечней) государственных услуг новыми услугами, что позволит не допустить навязывания обществу избыточных государственных услуг.
Внедрение стандартов государственных услуг и административных регламентов в исполнительных органах государственной власти Мурманской области предполагает также совершенствование существующих и создание новых эффективных механизмов досудебного обжалования гражданами и организациями нарушающих их права и законные интересы решений и действий (бездействия) исполнительных органов государственной власти Мурманской области и должностных лиц. Должны быть предусмотрены порядок досудебного обжалования действий и решений исполнительных органов государственной власти Мурманской области и должностных лиц в связи с нарушениями стандартов государственных услуг и административных регламентов, а также условия и порядок возмещения гражданам и организациям нанесенного в результате этого ущерба.
В качестве показателей достижения непосредственного эффекта (результата) выполнения задач по данному направлению предполагается использовать для мониторинга следующие количественные индикаторы оптимизации деловых процессов и внедрения административных регламентов и стандартов государственных услуг:
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, создавших комиссии (рабочие группы) по разработке административных регламентов и стандартов госуслуг;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, внедривших административные регламенты для более 50 % (70 %, 90 %) административных процессов;
- доля утвержденных регламентов, внедрение которых позволило сократить время и повысить качество исполнения государственных функций;
- количество жалоб внешних лиц (граждан, организаций) по несоблюдению административных регламентов, в том числе рассмотренных в пользу внешних лиц;
- доля государственных услуг, для которых разработан стандарт государственных услуг;
- доля внедренных стандартов государственных услуг от общего числа разработанных стандартов государственных услуг;
- доля общественно значимых государственных услуг, на качество и доступность предоставления которых нет жалоб потребителей;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, осуществляющих регулярный мониторинг и оценку качества оказываемых госуслуг;
- доля госуслуг, информация о качестве исполнения которых представлена на официальных сайтах исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- доля госуслуг, оказываемых по принципу единого окна;
- доля организаций, подведомственных исполнительным органам государственной власти Мурманской области, внедривших планы (программы) информатизации;
- доля государственных услуг, оказываемых с использованием электронных средств связи, в общем количестве оказываемых госуслуг и другие.
3.2.3.Оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области и противодействие коррупции
Серьезным препятствием интенсивному развитию предпринимательства, подрывающим доверие бизнеса к государственной власти, является наличие у органов исполнительной власти избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации.
Решение этой проблемы предполагает ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов исполнительной власти, и формирование эффективных механизмов противодействия коррупции.
Целями реализации административной реформы по этому направлению являются оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области, включая функции по осуществлению контроля и надзора, и внедрение особых механизмов противодействия коррупции.
Оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области. Задача оптимизации реализуемых государственных функций (полномочий) является не только приоритетным, но и базовым условием проведения административной реформы.
Новые механизмы функционирования и взаимодействий не могут быть созданы только самими исполнительными органами государственной власти Мурманской области в рамках сложившихся моделей деятельности, для их создания требуется комплексный научно-методологический подход.
В этой связи мероприятия данного блока реализуются в рамках проекта "Оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области" (далее - проект N 2).
Реализация проекта N 2 направлена на исключение избыточных и дублирующих функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области, организационное разделение правоустанавливающих функций, функций надзора и контроля и функций по управлению государственным имуществом и предоставлению государственных услуг. Для выполнения этой задачи в рамках проекта N 2 необходимо осуществить следующий комплекс мероприятий:
1.Завершить анализ функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области на предмет определения необходимых и устранения избыточных с внесением соответствующих изменений в положения. Данный блок работ будет проводиться не только самими исполнительными органами государственной власти Мурманской области, но и внешним моделированием матрицы государственных функций с привлечением сторонних организаций.
В первоочередном порядке следует законодательно закрепить упразднение функций, не имеющих под собой достаточных правовых оснований и препятствующих реализации гражданами своих конституционных прав либо возлагающих дополнительные обязанности на предприятия и предпринимателей. Это позволит сократить неэффективное вмешательство исполнительных органов государственной власти Мурманской области в экономику и общественную жизнь, уменьшить издержки бизнеса на преодоление административных барьеров, обеспечить реализацию гражданами конституционных прав, а также сосредоточить работу на решении необходимых обществу и государству задач.
Продолжить работу по передаче отдельных функций, осуществляемых исполнительными органами государственной власти Мурманской области и их подведомственными организациями, субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции.
Ликвидация сложных функций, для исполнения которых задействовано значительное число госслужащих, должна проходить поэтапно. Понадобится провести организационные мероприятия по сокращению численности госслужащих, их переобучению, высвобождению имущества и решению финансовых вопросов.
2.Наряду с упразднением избыточных функций обеспечить процесс введения новых функций, помогающих эффективно решать общественные задачи, а также процесс модернизации и совершенствования выполнения необходимых государственных функций, который также потребует изменения нормативно-правовой базы и проведения организационных мероприятий.
В то же время для предотвращения появления новых избыточных функций необходимо внедрить механизм контроля за оптимальным составом функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области, а также процедуру публичного доказательства исполнительными органами государственной власти Мурманской области необходимости введения дополнительных функций в соответствии с процедурой, разработанной на федеральном уровне.
3.Важной составляющей деятельности по оптимизации функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области является совершенствование действующей системы контроля и надзора, с учетом передачи части функций по контролю и надзору с федерального уровня субъектам Российской Федерации и органам местного самоуправления.
Действующие в настоящее время методы государственного контроля и надзора не в полной мере соответствуют задачам обеспечения безопасности процессов производства и реализации продукции (товаров, работ, услуг) и обременительны для бизнеса. Система требований избыточна, не прозрачна и противоречива - контрольные полномочия (исследования, обследования, экспертиза, анализ первичной информации) соединены с надзорными полномочиями (проведение проверок, наложение взысканий, выдача разрешений, приостановление деятельности).
Оптимизация контрольных и надзорных функций должна обеспечить решение задач по созданию единого правового поля реализации государством контрольных и надзорных функций, упрощению разрешительных процедур, сокращению лицензируемых видов деятельности, направленных на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности. Должен быть налажен мониторинг эффективности мер государственного надзора, включая лицензионный.
Необходимо провести работу по разграничению функций по контролю и надзору в целях сосредоточения надзора в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в исполнительных органах государственной власти Мурманской области в установленном порядке.
Реализация проекта N 2 и другие мероприятия данного блока административной реформы должны охватить работу по четкому разграничению в Мурманской области предметов ведения и полномочий в сфере контроля и надзора территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, исполнительных органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления, созданию механизмов, запрещающих проведение государственного контроля и надзора в отношении одного объекта одновременно органами государственного контроля и надзора разных уровней власти. В этих целях целесообразно использовать возможности и полномочия координационного совета по вопросам взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при Губернаторе Мурманской области.
Реализация мероприятий административной реформы позволит сформировать в Мурманской области эффективные институты саморегулирования, которым может быть передана часть функций, исполняемых сейчас исполнительными органами государственной власти Мурманской области, что позволит снизить нагрузку на областной бюджет.
Предстоит закрепить в нормативных правовых актах коллегиальные принципы управления надзорными органами, эффективные механизмы досудебного обжалования их действий и решений.
Аутсорсинг административно-управленческих процессов. Другой составляющей оптимизации функций, исполняемых госслужащими, является разработка и обеспечение широкого применения аутсорсинга - механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий исполнительных органов государственной власти Мурманской области путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.
На аутсорсинг целесообразно перевести функции, выполняемые госслужащими обеспечивающих подразделений (обеспечивающими специалистами) для осуществления таких административно-управленческих процессов, как обеспечение внедрения новых информационных технологий, управление зданиями и сооружениями государственных органов, размещение госзаказа, организация подбора кадров, предоставление услуг связи, финансовый учет и т.п.
Мировой опыт свидетельствует, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления административно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качество услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приводит к существенной экономии бюджетных средств (10 - 50 %).
Основная трудность заключается в отсутствии практики аутсорсинга и большом объеме дополнительной работы по проведению исполнительными органами государственной власти Мурманской области полного учета всех расходов на выполнение ими ряда функций, при этом требуется сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функций и определить целесообразность продолжения их выполнения.
Кроме того, необходимо будет решить задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, созданию перечня функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработке и внедрению прозрачной комплексной системы учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями, разработке типовых процедур и технологий проведения аутсорсинга, разработке процедур и механизмов контроля эффективности аутсорсинга и мониторинга выполнения условий контрактов, разработке и реализации механизмов, стимулирующих государственные органы проводить аутсорсинг.
В первую очередь на аутсорсинг планируется перевести обязательные конкурсные процедуры, осуществляемые исполнительными органами государственной власти Мурманской области в соответствии с требованиями законодательства, а также техническую поддержку (внешнее сопровождение) портала Правительства Мурманской области.
Повышение эффективности системы закупок для государственных нужд. В целях оптимизации функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области в рамках административной реформы необходимо осуществить комплекс мер, направленных на повышение эффективности системы бюджетных закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд Мурманской области и уровня конкуренции в этой сфере.
В этой связи в Мурманской области обеспечивается формирование системы действенного контроля за соблюдением законодательства в области закупок, открытости и гласности каждой закупки, ведение открытого и доступного всем реестра государственных контрактов, создание общей информационно-технологической инфраструктуры межведомственного информационного взаимодействия в рамках системы бюджетных закупок товаров (работ, услуг) для государственных и муниципальных нужд, совершенствование процедур формирования, размещения и исполнения госзаказа Мурманской области.
Наибольшую сложность представляет задача по формированию системы обоснования расходов на закупку товаров (работ, услуг) для государственных нужд, которая позволяла бы в целях прогнозирования и перспективного планирования соответствующих расходов областного бюджета оценить реальные потребности исполнительных органов государственной власти Мурманской области в необходимых для реализации государственных функций товарах (работах, услугах) и уйти от традиционной схемы обоснования затрат по принципу "от достигнутого".
Противодействие коррупции. Важнейшим условием оптимизации функций является разработка и внедрение механизмов противодействия коррупции в исполнительных органах государственной власти Мурманской области, которая в Российской Федерации стала одной из основных проблем, препятствующих повышению эффективности государственного управления и влечет за собой огромные дополнительные затраты со стороны бизнеса и населения.
Разработка и внедрение правовых, организационных и иных механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области являются необходимыми элементами реализации административной реформы в регионе.
В связи с высоким уровнем политической и социально-экономической значимости проблемы противодействия коррупции в деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, а также большим объемом работ по оценке специфики региональных коррупционных рынков процесс организации и проведения первого этапа системы антикоррупционных мероприятий осуществляется в рамках проекта "Разработка и внедрение системы мониторинга за уровнем коррупции в государственных органах Мурманской области" (далее - проект N 3).
Реализация проекта N 3 при проведении административной реформы в Мурманской области позволит:
- определить уровень восприятия коррупции в органах власти со стороны госслужащих, граждан и бизнеса в Мурманской области;
- провести оценку региональных рынков коррупции;
- определить основные критерии и механизмы по противодействию коррупции с учетом специфики и уровня коррупционного риска для каждого исполнительного органа государственной власти Мурманской области;
- провести мероприятия по выработке навыков антикоррупционного поведения для граждан и госслужащих Мурманской области в сферах с повышенным риском коррупции;
- привлечь население Мурманской области к активному участию в противодействии коррупции, повысить уровень доверия граждан и бизнеса к деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- создать механизм проведения экспертизы нормативных правовых актов Мурманской области и их проектов на коррупциогенность;
- обеспечить условия для разработки и внедрения региональной антикоррупционной программы.
В качестве показателей достижения непосредственного эффекта (результата) выполнения задач по данному блоку предполагается использовать для мониторинга следующие количественные индикаторы оптимизации функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области, а также снижения уровня неоправданного вмешательства в экономику и уровня коррупции:
- доля (количество) исполнительных органов государственной власти Мурманской области, положения которых были изменены в течение отчетного года в связи с оптимизацией функций;
- количество государственных функций, полученных (вновь введенных) и переданных исполнительными органами государственной власти Мурманской области на другой уровень управления;
- доля фактически ликвидированных (переданных на другой уровень власти, на аутсорсинг, в подведомственные организации, в СРО, в частный сектор) функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области по сравнению с общим количеством функций, подлежащих ликвидации (передаче на другой уровень, в СРО, в частный сектор) по решению комиссии по проведению административной реформы;
- количество упраздненных и вновь учрежденных должностей по результатам функционального обзора деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области,
- численность госслужащих Мурманской области в % к численности населения области (желательно учитывать также численность служащих федерального и муниципального уровня), доля вакансий госслужащих Мурманской области;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в которых совмещаются функции разработки правил и их исполнения;
- доля контрольно-надзорных функций, для которых действуют административные регламенты;
- доля контрольных функций, осуществляемых аккредитованными специалистами и организациями частного сектора (доля контрольно-надзорных функций, переданных в СРО);
- снижение количества органов, осуществляющих инспекции хозяйствующих субъектов в Мурманской области;
- рост доли малых предприятий в объеме отгруженных товаров собственного производства, работ и услуг, выполненных собственными силами, а также численности их работников в общей численности занятых в экономике Мурманской области;
- доля вакансий должностей госслужбы, замещенных по результатам открытого конкурса (в %), из них замещенные на конкурсной основе из числа внешних кандидатов;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, поддерживающих горячие линии по вопросам нарушения профессиональной этики и коррупции (динамика обращений);
- доля контрольно-надзорных функций, осуществляемых путем введения системы одного окна и системы электронного обмена информацией с гражданами и организациями (деперсонализация);
- доля административных регламентов, предусматривающих деление административно-управленческих процедур взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области с субъектами регулирования (потребителями государственных услуг) на отдельные стадии с их закреплением за независимыми друг от друга должностными лицами для обеспечения взаимного контроля;
- доля бюджетных закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд Мурманской области, размещенных на конкурсной основе;
- экономия бюджетных средств за счет использования конкурсных процедур и другие.
3.2.4.Повышение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области и общества
Одной из ключевых проблем функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации является информационная закрытость органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, а также отсутствие обратной связи с гражданами и организациями. Процесс получения информации сложен, значимая для общества информация предоставляется государственными органами зачастую несвоевременно либо вовсе недоступна. При этом практически любая информация по решению государственного органа может быть признана конфиденциальной и не подлежащей опубликованию. Реализация конституционного права граждан на получение информации в связи с этим чрезвычайно затруднена.
Для деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области характерно развитие механизмов публичного обсуждения общественно значимых решений, но консультации с представителями гражданского общества до принятия решений носят фрагментарный характер и полностью зависят от усмотрения органов власти.
Целями мероприятий по данному направлению являются повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.
В связи с высокой общественной и политической значимостью часть мероприятий данного блока реализуется в рамках проекта "Внедрение новых механизмов взаимодействия органов власти и общества в части повышения информационной открытости исполнительных органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления" (далее - проект N 4).
Проект N 4 направлен на повышение эффективности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, повышение качества и доступности государственных услуг путем создания правовых, организационно-технологических и инфраструктурных условий для дальнейшего развития доступа граждан, субъектов предпринимательской деятельности к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
Реализация проекта N 4 позволит, в частности, создать действенные каналы влияния гражданского общества (граждан, организаций, делового сообщества) на подготовку и принятие затрагивающих их права и законные интересы решений исполнительных органов государственной власти Мурманской области, а также уравнять возможности представителей различных слоев населения путем совершенствования информационно-правового обеспечения граждан, социально исключенных из процесса развития демократического гражданского общества.
В ходе реализации проекта N 4 должны быть разработаны и внедрены механизмы:
- раскрытия информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления;
- проведения публичных обсуждений подготавливаемых решений;
- проведения общественной экспертизы социально и экономически значимых решений исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- определения рейтингов исполнительных органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления по критерию открытости.
В результате реализации проекта N 4 в Мурманской области будет повышен уровень информационной открытости исполнительных органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления:
- обеспечено приведение ведомственных интернет-порталов в соответствие с общими требованиями по размещению информации о деятельности органов исполнительной власти в сети Интернет;
- проведено развитие телекоммуникационной инфраструктуры исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- созданы центры общественного доступа (ЦОД) к информации исполнительных органов государственной власти и интерактивным сервисам.
В ходе мероприятий данного блока необходимо также разработать механизмы включения представителей гражданского общества в коллегии надзорных органов, рабочие группы, другие структуры по подготовке нормативных правовых актов и иных затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций решений исполнительных органов государственной власти Мурманской области, а также решить вопросы создания и деятельности при исполнительных органах государственной власти Мурманской области общественных советов с участием представителей гражданского общества.
В качестве показателей достижения непосредственного эффекта (результата) выполнения задач по данному блоку предполагается использовать для мониторинга следующие количественные индикаторы обеспечения прав граждан, структур гражданского общества на доступ к информации о деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области и местного самоуправления и возможности влияния на принимаемые решения:
- доля информационных ресурсов, поддерживаемых на сайтах исполнительных органов государственной власти Мурманской области, к установленному перечню;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в полном объеме удовлетворяющих требованиям раскрытия информации;
- доля электронных запросов в общем количестве запросов к исполнительным органам государственной власти Мурманской области;
- количество жалоб о непредоставлении информации, рассмотренных в пользу лиц, запрашивающих информацию;
- доля законодательных актов, разработанных с участием структур гражданского общества;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, при которых действуют общественные советы;
- доля нормативных правовых актов, принятых с применением процедур публичного обсуждения;
- доля нормативных правовых актов, принятых с применением процедур общественной экспертизы;
- доля нормативных правовых актов, подготовленных с участием рабочих групп, комиссий, советов, включающих представителей заинтересованных структур гражданского общества;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в которых нормативные правовые акты подготовлены с участием рабочих групп, комиссий, советов, включающих представителей заинтересованных структур гражданского общества.
3.2.5.Модернизация системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области
Препятствием на пути реализации административной реформы являются недостатки существующей системы статистического учета, не позволяющей в полной мере оценивать эффективность работы исполнительных органов государственной власти Мурманской области и качество предоставляемых государственных услуг.
Не менее важной задачей является создание эффективной системы мониторинга показателей деятельности субъектов бюджетного планирования, развитие нормативно-правовой и методической базы системы информационно-статистического обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области соответствующей требованиям федерального законодательства (по мере принятия федерального закона об официальном статистическом учете и системе государственной статистики, отраслевых нормативно-правовых актов федеральных министерств).
Целью мероприятий по данному направлению является создание в рамках Программы системы мониторинга результатов деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в том числе по реализации ими ключевых задач административной реформы, а также результативности административной реформы в Мурманской области в целом, на основе модернизации системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
В рамках данного направления планируется разработка методических основ и систем мониторинга:
- процессов управления по результатам в исполнительных органах государственной власти Мурманской области;
- качества предоставления государственных услуг;
- результативности региональной антикоррупционной программы;
- проведения закупок для государственных нужд;
- информационной открытости исполнительных органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления;
- развития гражданского общества и участия его представителей в процессе подготовки и принятия государственными органами решений с последующим осуществлением необходимого мониторинга.
Реализация указанных мероприятий должна быть обеспечена за счет:
- развития системы статистического учета и отчетности, включая внедрение практики проведения социологических обследований потребителей государственных услуг (граждан и организаций) и госслужащих;
- перехода на применение в статистической практике новых национальных классификаторов, гармонизированных с международными аналогами и позволяющих повысить прозрачность представляемой статистической информации и открытость исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
Существующий уровень информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области не соответствует требованиям управления по результатам.
В этой связи создание эффективной системы мониторинга потребует дальнейшего совершенствования системы государственного статистического наблюдения и сбора данных, для чего необходимо осуществить:
- формирование системы показателей результативности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области и программ, с участием регионального бюджета;
- организацию текущего мониторинга показателей результативности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, обеспечивающего целенаправленный сбор информации, необходимой для получения достоверного представления о ходе достижения поставленных целей и задач, выполнения планов;
- организацию оперативного анализа поступающей информации в целях своевременного обнаружения отклонений от плана реализации проектов (программ);
- формирование единой государственной информационной системы, обеспечивающей возможность автоматизированного сбора, обработки, анализа и представления соответствующих сведений по всей системе государственного управления.
Поскольку задачи формирования централизованной единой государственной информационной статистической системы на всех уровнях государственного управления в первую очередь зависит от отраслевых требований федеральных министерств, представляется целесообразным осуществлять мероприятия данного направления в рамках отдельных проектов, учитывающих отраслевую специфику по срокам и формам отчетности, программному обеспечению и т.п.
В этой связи первым проектом по реализации мероприятий данного блока выступает "Модернизация системы информационного обеспечения Комитета по тарифному регулированию Мурманской области - внедрение и применение Единой информационно-аналитической системы "ФСТ-РЭК-субъекты регулирования" (ЕИАС ФСТ)" (далее - проект N 5). Разворачивание и применение данной системы обеспечит в Мурманской области интеграцию информационных потоков в рамках процессов установления тарифов на муниципальном, региональном и федеральных уровнях. Первоочередное финансирование данного проекта обусловлено планом перехода на полнофункциональное применение Единой Информационно-аналитической системы "ФСТ-РЭК-субъекты регулирования" (письмо ФСТ России от 09.03.2006 N ДС-1137/11), согласно которому с 1 января 2007 года данные в рамках процессов тарифного регулирования и информационного обмена между ФСТ России, региональными органами и субъектами регулирования будут передаваться только через ЕИАС.
Важным направлением этого блока задач является создание системы мониторинга качества и доступности государственных услуг, включая услуги общего экономического значения. Поскольку мониторинг госуслуг является неотъемлемым элементом внедрения стандартов государственных услуг, то данная задача частично решается в рамках проекта N 1 "Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в исполнительных органах государственной власти Мурманской области", что должно обеспечить независимую системную оценку их применения с участием пользователей услуг, своевременную коррекцию стандартов государственных услуг.
Для целей сбора и анализа необходимой информации, в частности, для проведения социологических исследований, потребуется расширить практику привлечения научных и консалтинговых организаций.
Задачи разработки и внедрения системы мониторинга реализации антикоррупционных программ, которая позволит определять приоритетные направления антикоррупционных мероприятий, оценивать их эффективность и своевременно корректировать антикоррупционные программы, решаются в рамках проекта N 3 "Разработка и внедрение системы мониторинга за уровнем коррупции в исполнительных органах государственной власти Мурманской области". Система мониторинга обеспечит измерение уровня коррупции, определение структуры коррупции (по органам власти, отраслям экономики и т.п.), а также мониторинг эффективности антикоррупционных мероприятий.
Создание самостоятельных систем мониторинга по каждому из направлений, связанных с мониторингом закупок для государственных нужд, информационной открытостью органов государственной власти и органов местного самоуправления, развитием гражданского общества и участием его представителей в подготовке и принятии решений государственными органами, является необходимым условием реализации административной реформы в целом.
В качестве показателей достижения непосредственного эффекта (результата) выполнения задач по данному блоку предполагается использовать следующие количественные индикаторы создания действенных механизмов мониторинга и оценки хода административной реформы в Мурманской области с целью своевременной корректировки Программы, учета удачного опыта, обеспечения прозрачности процесса преобразований:
- доля показателей результативности программы административной реформы, по которым налажен регулярный сбор информации;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, по которым ведутся мониторинговые наблюдения;
- доля показателей результативности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, включенных в систему мониторинговых наблюдений;
- доля видов государственных и муниципальных услуг, охваченных мониторинговыми наблюдениями;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, по которым ведется мониторинг коррупции и антикоррупционных мероприятий;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в которых ведется мониторинг более 90 % предоставляемых государственных услуг;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в которых ведется мониторинг более 90 % иных функций, связанных с взаимодействием с гражданами и организациями;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в которых ведется мониторинг информационной открытости;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в которых ведется мониторинг закупок для государственных нужд;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, в которых ведется мониторинг участия структур гражданского общества в подготовке и принятии решений.
3.2.6.Обеспечение административной реформы
Успешность реализации административной реформы в Мурманской области, как и в стране в целом, во многом зависит от понимания и поддержки гражданами и бизнесом целей и задач административной реформы, заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой.
Необходимым фактором успешного проведения реформы также является заинтересованность в ней госслужащих Мурманской области, призванных обеспечить ее реализацию.
Неподготовленность участников административной реформы к ее проведению на местах, непонимание ее целей и задач может привести к замедлению процесса преобразований и существенно снизить отдачу от планируемых мероприятий, что обуславливает необходимость эффективной координации проведения административной реформы на региональном уровне.
Целями мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы в Мурманской области, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.
Для достижения указанных целей предполагается:
- использовать программно-целевой метод проведения мероприятий административной реформы в Мурманской области;
- сформировать систему управления Программой, гарантирующую достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из ее мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов;
- централизовать нормативно-методическое и информационно-аналитическое обеспечение мероприятий административной реформы в Мурманской области;
- разработать (адаптировать на региональную специфику) методические рекомендации по проведению административной реформы в исполнительных органах государственной власти Мурманской области и муниципальных образованиях Мурманской области;
- обеспечить обучение (повышение квалификации) государственных и муниципальных служащих Мурманской области новым процедурам государственного управления в рамках образовательных программ, курсов и семинаров;
- использовать механизм распространения успешного опыта государственного управления;
- организовать взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы;
- сформировать эффективный механизм управления мероприятиями по проведению административной реформы.
Целью организации учебного процесса по основным вопросам административной реформы является создание широкомасштабной, единой по своим принципам системы передачи знаний, умений и навыков, необходимых для достижения целей административной реформы. Эта система позволит в первоочередном порядке подготовить организаторов, экспертов и иных участников административной реформы.
Подготовку должны пройти руководители и специалисты исполнительных органов государственной власти Мурманской области, органов местного самоуправления, обеспечивающие организацию исполнения задач административной реформы, а также привлекаемые к реализации мероприятий административной реформы эксперты и представители гражданского общества.
Исполнительные органы государственной власти Мурманской области могут привлекать специалистов (специализированные организации) к организации исполнения и исполнению Программы на договорной основе. Реализация мероприятий Программы в рамках линейного управления и фактическое их совмещение с текущей деятельностью исполнительных органов государственной власти Мурманской области создаст чрезмерную нагрузку на должностных лиц, занятых выполнением текущих задач, и поставит под сомнение возможность реализации задач административной реформы.
Административная реформа будет развиваться недостаточными темпами и несогласованно, если не будут сформирована база данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления, обеспечен широкий и регулярный обмен мнениями при разработке решений и распространение успешного опыта реализации мероприятий административной реформы среди ее участников.
В этих целях необходимо:
- внедрить систему рейтингов качества государственного управления, позволяющую проводить сравнение достигнутого уровня целей административной реформы в различных исполнительных органах государственной власти Мурманской области, определять причины неудач и поощрять успехи;
- создать базу данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления (федеральный, региональный), внедрить объединенную базу данных по мероприятиям административной реформы;
- организовать систематический обмен опытом с обсуждением и выработкой совместных решений по новым методам и механизмам управления, организационным решениям, структурным преобразованиям, оптимизации административно-управленческих процессов, применению стандартов государственных услуг;
- сформировать систему поощрения исполнительных органов государственной власти Мурманской области, получающих высшие рейтинги качества государственного управления, а также тех, чей опыт проведения административной реформы по конкретным направлениям признается лучшим;
- организовать полноценное информирование общественности о целях, задачах и ходе реализации административной реформы, сформировать заинтересованность в реализации мероприятий административной реформы, в ее поддержке различными слоями российского общества.
В качестве показателей достижения непосредственного эффекта (результата) выполнения задач по данному блоку предполагается использовать следующие количественные индикаторы организации эффективного управления ходом административной реформы в Мурманской области на основе принципов управления по результатам с целью своевременной корректировки Программы, учета удачного опыта, обеспечения прозрачности процесса преобразований:
- место Мурманской области в региональном рейтинге показателей государственного управления;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, руководители и специалисты которых прошли обучение (повышение квалификации) по направлениям административной реформы;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, подготовивших собственных экспертов для реализации мероприятий административной реформы;
- доля программ повышения квалификации госслужащих, содержание которых адаптировано к новым подходам к государственному управлению (по мере разработки методологии оценки курсов);
- оценка госслужащими уровня материально-технических условий для проведения мероприятий административной реформы, качества программ обучения;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, привлекших специалистов к организации исполнения и исполнению мероприятий административной реформы на договорной основе;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, поощренных по результатам рейтингов качества государственного управления;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, не осуществивших реализацию запланированных мероприятий за отсутствием финансирования, нормативно-методического обеспечения, кадрового и организационного обеспечения.
3.3.Сроки и этапы реализации комплекса мероприятий
по проведению административной реформы
в Мурманской области до 01.01.2009
Основные мероприятия административной реформы в Мурманской области должны быть реализованы в 2006 - 2008 годах. Особенность разработки Программы заключается в необходимости обеспечения комплексного подхода для поэтапной реализации мероприятий по всем основным направлениям административной реформы в Мурманской области, их тесной взаимоувязанности между собой на региональном уровне и зависимости от реализации мероприятий административной реформы на федеральном уровне.
3.3.1.Проведение административной реформы в 2006 году
В 2006 году в рамках административной реформы в Мурманской области осуществляется работа по следующим направлениям.
1.Формирование механизма управления мероприятиями административной реформы в Мурманской области.
2.Разработка и утверждение подробных планов мероприятий проведения административной реформы в Мурманской области на 2007 год.
3.Разработка и утверждение программы проведения административной реформы в Мурманской области.
4.Разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы в области (на основе нормативно-правовой и методической базы федеральных органов исполнительной власти). На данном этапе необходимо обеспечить создание организационных, нормативно-правовых и методических основ для разработки, поэтапного принятия и применения в исполнительных органах государственной власти Мурманской области:
- процедур управления по результатам;
- стандартов государственных услуг и административных регламентов;
- механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений исполнительных органов государственной власти Мурманской области и должностных лиц;
- механизма координации действий исполнительных органов государственной власти Мурманской области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;
- процедур модернизации системы информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
5.Разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые исполнительными органами государственной власти Мурманской области. Данные нормативные акты должны предусматривать механизмы передачи ряда государственных функций саморегулируемым организациям, предотвращать появление новых избыточных функций у исполнительных органов государственной власти Мурманской области, а также закреплять процедуры раскрытия информации об их деятельности.
6.Разработка и принятие нормативных правовых актов Мурманской области (на основе нормативно-правовых актов и методической базы федеральных органов исполнительной власти) в целях:
- оптимизации процесса бюджетных закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд Мурманской области;
- совершенствования действующей системы контроля и надзора;
- создания механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- развития механизмов взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области с гражданским обществом;
- совершенствования механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов;
- формирования системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества об ее реализации.
7.Реализация пилотного проекта по созданию и внедрению процедур управления по результатам в департаменте экономического развития Мурманской области, создание механизмов для распространения опыта управления по результатам во всех исполнительных органах государственной власти Мурманской области.
8.Разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы в соответствии с программами федеральных органов исполнительной власти.
9.Разработка региональной антикоррупционной программы с учетом типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти. Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов Мурманской области.
10.Разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых исполнительными органами государственной власти Мурманской области на основе стандартов государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти.
В целях решения этих задач в 1 квартале 2006 года в Мурманской области проведен следующий комплекс мероприятий, заложивший организационные основы для реализации административной реформы в области:
- создана комиссия по проведению административной реформы в Мурманской области, возглавляемая первым заместителем Губернатора Мурманской области;
- определен уполномоченный исполнительный орган государственной власти Мурманской области, осуществляющий нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы в Мурманской области;
- утверждено Положение о координационном совете по вопросам взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти при Губернаторе Мурманской области;
- принято решение о разработке Программы проведения административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах, разработан и проходит согласование проект ее концепции;
- разработаны и проходят согласование проекты плана мероприятий по проведению административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах и подробного плана мероприятий по проведению административной реформы в Мурманской области в 2006 году;
- разработаны следующие пилотные проекты по реализации приоритетных мероприятий Программы, финансирование которых планируется с учетом получения на конкурсной основе субсидий из федерального бюджета:
1) "Разработка и внедрение стандартов государственных услуг, административных регламентов исполнения государственных функций и оказания государственных услуг в исполнительных органах государственной власти Мурманской области", в составе которого в качестве первоочередных предусмотрено охватить регламентацией государственные функции (услуги) по лицензированию и декларированию розничной продажи алкогольной продукции; предоставлению государственного имущества Мурманской области в аренду; предоставлению земельных участков, находящихся в собственности Мурманской области, гражданам и юридическим лицам; лицензированию деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов; оформлению разрешительной документации для строительства объектов недвижимости; предоставлению пользователям информационных услуг из государственных информационных ресурсов (архивных справок, архивных выписок и архивных копий); а также пилотное внедрение административного регламента исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг департамента экономического развития Мурманской области;
2) "Оптимизация функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области";
3) "Разработка и внедрение системы мониторинга за уровнем коррупции в исполнительных органах государственной власти Мурманской области";
4) "Внедрение новых механизмов взаимодействия органов власти и общества в части повышения информационной открытости исполнительных органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления";
5) "Модернизация системы информационного обеспечения Комитета по тарифному регулированию Мурманской области - внедрение и применение Единой информационно-аналитической системы "ФСТ - РЭК - субъекты регулирования" (ЕИАС ФСТ)".
3.3.2.Проведение административной реформы в 2007 году
В 2007 году в рамках административной реформы в Мурманской области осуществляется работа по следующим направлениям.
1.Оптимизация функционирования исполнительных органов государственной власти Мурманской области с учетом процесса ликвидации избыточных функций федеральных органов исполнительной власти.
2.Распространение опыта работы департамента экономического развития Мурманской области по внедрению механизмов управления по результатам, ликвидации избыточных и дублирующих функций в других исполнительных органах государственной власти Мурманской области.
3.Завершение разработки и поэтапное внедрение административных регламентов исполнительных органов государственной власти Мурманской области, приоритетных стандартов предоставляемых государственных услуг, а также электронных административных регламентов.
4.Завершение разработки и внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений исполнительных органов государственной власти Мурманской области и должностных лиц.
5.Развитие механизмов взаимодействия исполнительных органов государственной власти Мурманской области с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы.
6.Обеспечение информационной открытости исполнительных органов государственной власти Мурманской области и органов местного самоуправления.
7.Пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, начало реализации региональной антикоррупционной программы. Внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов.
8.Завершение разработки и внедрение систем информационного обеспечения исполнительных органов государственной власти Мурманской области, поэтапное развертывание систем мониторинга:
- результативности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области;
- качества и доступности государственных услуг;
- уровня коррупции и результатов антикоррупционных мероприятий;
- информационной открытости;
- процесса закупок для государственных нужд;
- распространения успешного опыта государственного управления;
- результативности административной реформы.
9.Реализация программ обучения кадров основным направлениям административной реформы.
10.Внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успешного опыта государственного управления, взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы.
11.Совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов.
3.3.3.Проведение административной реформы в 2008 году
В 2008 году в рамках административной реформы в Мурманской области осуществляется работа по следующим направлениям.
1.Разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в исполнительных органах государственной власти Мурманской области.
2.Ликвидация избыточных функций исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
3.Завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам в исполнительных органах государственной власти Мурманской области.
4.Реализация процедур управления по результатам в органах исполнительных органов государственной власти Мурманской области.
5.Проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора.
6.Внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в исполнительных органах государственной власти Мурманской области.
7.Обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления.
8.Развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений исполнительных органов государственной власти Мурманской области, мониторинге мероприятий административной реформы.
9.Корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.
3.4.Оценка рисков реализации мероприятий по проведению
административной реформы в Мурманской области,
анализ причин их возникновения,
механизмы минимизации рисков
Основные риски реализации административной реформы в Мурманской области, как большинства реформ государственного управления, обусловлены ее новаторским характером и существенной ролью человеческого фактора и состоят, во-первых, в сложности определения объективных количественных показателей эффективности и их региональной адаптации, во-вторых, совмещением объекта (предмета) и субъекта (исполнителя) реформы. Значительная часть показателей результативности административной реформы, а также часть показателей непосредственных результатов ее мероприятий основана на результатах обследований населения, деловых кругов, госслужащих.
Первая группа рисков в этом направлении связана со слабым уровнем развития в Мурманской области институтов гражданского общества и заключаются в определенной инфантильности граждан, их недостаточной правовой грамотности и информированности, а также возможным повышенным субъективным уровнем ожиданий. Привлечение независимых экспертов связано с изысканием дополнительных финансовых ресурсов, поскольку, как правило, существующие общественные организации не в состоянии оплатить труд квалифицированных специалистов и экспертов.
Минимизировать эту группу рисков возможно только высоким уровнем информационного, а именно PR-сопровождения мероприятий административной реформы в аудио-визуальных СМИ, что требует выделения дополнительного бюджетного финансирования. Альтернативными вариантами отчасти могут рассматриваться информационное Интернет-сопровождение мероприятий административной реформы или создание публичных общественных слушаний, на которые может прийти и высказать свои предложения любой житель Мурманской области, но они затронут только заинтересованных в получении данной информации граждан.
Несмотря на то, что многие из планируемых результатов реализации Программы напрямую связаны с интересами всех граждан Мурманской области и бизнеса, риск недостаточной общественной поддержки административной реформы является существенным для реализации многих предусмотренных Программой мероприятий. Минимизировать его возможно только активным включением структур гражданского общества в разработку и реализацию мероприятий Программы и, что не менее важно, получением общественно значимых и ощутимых результатов уже на ранних стадиях реализации Программы.
Кроме того, для получения относительно объективной динамики результатов социологических обследований необходимо их регулярное проведение на плановой основе, что требует выделения значительных бюджетных средств на эти цели. Разовые или эпизодические обследования не дадут объективных оценок и фактически могут рассматриваться как неэффективный расход бюджетных средств. Альтернативы в данном случае практически нет, поскольку результаты соцопросов с использованием интернет-ресурсов нельзя рассматривать как объективные.
Вторая группа рисков формирования систем мониторинга реформ государственного управления связана с потребностью в своевременном сборе и обработке большого объема данных, обычно не находящих отражение в национальной статистике.
Основные риски этой группы заключаются в нахождении оптимальных и объективных критериев и индикаторов оценки деятельности органов госвласти, госслужащих и госучреждений, с одной стороны, и необходимостью создать унифицированную систему сбора данных, с другой. Минимизировать эту группу рисков возможно детальной и качественной разработкой показателей достижения результатов на уровне задач в разрезе конкретных мероприятий, при систематическом учете целевых показателей результативности и анализе их динамики в зависимости от этапов решения системы задач.
Существенным риском при создании системы учета предоставляемых государственных услуг является большой объем работы, связанный с анализом потребности по видам услуг, а также с разработкой стандартов качества, критериев по их оценке и внедрением системы мониторинга. Комплекс работ по отработке механизмов дистанционного предоставления государственных услуг на основе современных информационно-коммуникационных технологий, по созданию системы обратной связи с потребителями государственных услуг для использования полученной информации при выработке решений и коррекции целевых значений показателей результативности деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области, по обеспечению экспертной поддержки разработки и внедрения стандартов регламентов требует, в первую очередь, значительного финансирования, что при дефиците областного бюджета может стать основным препятствием достижения цели.
Альтернативы созданию системы учета предоставляемых государственных услуг, их стандартизации и регламентации практически нет. Нормативы (сроки предоставления, бюджетные затраты и т.п.) на те или иные бюджетные услуги социального характера, предоставляемые населению, только косвенно свидетельствуют о качестве предоставляемых услуг, но не могут рассматриваться как стандарты их качества. Проведение в дальнейшем существующей политики предоставления государственных услуг только усиливает давление на бюджет и не ведет к повышению их качества и эффективности бюджетных расходов.
Третья группа рисков связана с определенным бюрократическим сопротивлением к новаторскому характеру проводимого реформирования.
С одной стороны, это риск пассивного сопротивления мероприятиям административной реформы со стороны государственных и муниципальных служащих, чьи служебные интересы в большей мере связаны с реализацией задач традиционными методами. С другой стороны, при отсутствии методик расчета показателей результативности по направлениям деятельности исполнительных органов государственной власти Мурманской области у госслужащих нет необходимых знаний и навыков, а главное, достаточной мотивации к их разработке, поскольку проведение реформы неизбежно приведет к переменам, которые могли бы нарушить сложившееся социальное и материальное положение. Следует учитывать также отсутствие заинтересованности работников бюджетных учреждений как в повышении качества предоставляемых услуг, так и в преобразовании данных учреждений в негосударственные организации (даже при наличии рыночных и социальных условий для преобразования).
Задача Правительства Мурманской области - преодолеть данное сопротивление с максимально меньшими издержками для объектов риска, в число которых попадают как госслужащие и работники госучреждений, так и получатели государственных услуг.
Минимизировать эту группу рисков возможно разработкой большего количества отдельных проектов, предполагающих различные пути достижения цели с учетом специфики каждого вида деятельности и направления реформы. При этом вероятность неудачи части этих направлений должна допускаться и рассматриваться как возможность учета неудачного опыта, увеличивающая вероятность успеха для других групп, что в целом позволяет достичь поставленной цели. В частности, формирование показателей результативности и качества ряда государственных функций и услуг можно вынести на внешнее моделирование с привлечением сторонних экспертов или специализированных организаций, что в свою очередь потребует дополнительного финансирования. Поскольку мероприятия каждого отдельного проекта основаны на нормативной правовой базе федерального и областного законодательства, включая отраслевые аспекты, а также имеют персонифицированную ответственность исполнителей, то риски его неуспешной реализации (рост издержек, психологического и социального напряжения и т.п.) снижаются.
Существенную роль в минимизации рисков этой группы должна сыграть эффективная система управления мероприятиями административной реформы, определения приоритетных и пилотных направлений, поощрения лучших практик и стимулирования госслужащих, непосредственно задействованных в достижении результатов, а также создание механизмов проведения независимой публичной экспертизы нормативных правовых актов, связанных с исполнением государственных функций и предоставлением госуслуг исполнительными органами государственной власти Мурманской области и подведомственными им организациями. Проведение экспертизы возможно областным общественным собранием.
Четвертая группа рисков обусловлена причинами организационно-управленческого и политического характера. К рискам этой группы относятся следующие:
1.Риск запаздывания в реализации мер по формированию благоприятных институциональных условий для проведения комплексной административной реформы. Как показывает опыт проведения административной реформы на федеральном уровне, начавшись со структурных преобразований, она не дала пока ощутимого прироста качества государственного управления, не повысила доверия граждан и организаций к органам исполнительной власти, тем не менее, определенный уровень ожиданий в обществе еще имеется. Дальнейшая задержка с достижением значимых для общества результатов поставит под сомнение и саму административную реформу, и возможность создания условий для ее эффективного проведения.
Минимизировать этот риск возможно за счет активного включения структур гражданского общества в разработку и реализацию мероприятий Программы и начала ее реализации в максимально сжатые сроки с использованием пилотных проектов, позволяющих получить общественно значимые и ощутимые результаты уже на ранних стадиях реализации Программы. В частности, возможно ввести представителей гражданского общества и деловых кругов в состав комиссии по проведению административной реформы в Мурманской области.
2.Риск ослабления политической поддержки проведения административной реформы в Мурманской области в среднесрочной и долгосрочной перспективе в связи с особенностями политических и избирательных циклов.
Минимизировать этот риск возможно за счет включения в систему управления Программой руководящих должностных лиц (членов Правительства) Мурманской области, закрепления предлагаемых ею решений ключевых задач административной реформы в законах, в других нормативных правовых актах Мурманской области, а также формирования заинтересованности и поддержки со стороны гражданского общества.
3.Риск затухания административной реформы по мере ее распространения на органы местного самоуправления. Распространение реформы на уровень органов местного самоуправления многократно усложняет задачи в части координации, дефицит областного бюджета не позволяет активно использовать механизмы стимулирования.
Минимизировать этот риск возможно за счет пилотного включения органов местного самоуправления в реализацию исполнительными органами государственной власти Мурманской области проектов и отдельных мероприятий по содействию организации административной реформы в органах местного самоуправления, а также привлечения их к участию в конференциях, семинарах и тренингах по обмену лучшими практиками реализации задач административной реформы.
4.Риск недостаточной гибкости и адаптируемости Программы к изменению внешних условий должен быть минимизирован четкой организацией мониторинга достижения разработанных результатов административной реформы, в том числе с участием структур гражданского общества.
5.Риск неэффективного контроля достижения ожидаемых результатов мероприятий по административной реформе и нерационального управления ходом реализации Программы обусловлен вовлечением широкого круга исполнительных органов государственной власти Мурманской области и должностных лиц, что требует большого количества согласованных решений на всех уровнях, хорошо скоординированной работы и значительных ресурсов.
Минимизировать этот риск возможно за счет организации управления Программой на принципах управления проектами по результатам, оценка качества принимаемых и реализуемых решений при этом должна производиться как по показателям осуществляемых действий, так и по конечным результатам их воздействия на экономику и общество.
Пятая группа рисков связана с недостаточным финансированием мероприятий административной реформы. Как показано выше, часть основных мероприятий реформы является высоко затратными и не может быть реализована без дополнительного финансирования. Большинство проектов являются инфраструктурными, предусматривают возможность перехода к следующему этапу только при условии достижения результатов предыдущего (особенно в части информационно-технологического обеспечения), что также не позволяет их реализовать в полном объеме и в установленные сроки при несоблюдении объемов и сроков финансирования.
Минимизировать риски этой группы при дефиците областного бюджета возможно только за счет софинансирования путем привлечения в установленном Правительством Российской Федерации порядке субсидий федерального бюджета и (или) поиска внебюджетных источников финансирования мероприятий в рамках отдельных проектов.
Альтернативный вариант реализации мероприятий административной реформы в Мурманской области только за счет средств областного бюджета будет осуществлен в более продолжительные сроки путем анализа, адаптации и внедрения успешного опыта реформирования государственного управления при соблюдении минимально допустимого уровня экспертных исследований и социологических обследований, а также объема информационного сопровождения (в основном, с использованием существующих интернет-ресурсов), что неизбежно окажет негативное влияние на качество и эффективность проведения реформы.
4.СИСТЕМА УПРАВЛЕНИЯ МЕРОПРИЯТИЯМИ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ
Необходимость создания системы управления мероприятиями по проведению административной реформы в Мурманской области жестко обусловлена спецификой реализации программ по реформированию государственного управления, которые кардинальным образом затрагивают деятельность всех исполнительных органов государственной власти Мурманской области и подведомственных им организаций и требуют обеспечения централизованного контроля качества управления мероприятиями административной реформы.
Система управления реализацией мероприятий административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, обеспечивать текущий мониторинг и оценку результатов, при необходимости оперативно корректировать процесс их достижения, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.
В этих целях механизм управления мероприятиями административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах организован с использованием инструментов программно-целевого подхода на основе реализации мероприятий, исходя из согласованных и утвержденных планов, количественных и качественных индикаторов достижения целей, а также сформирована структура централизованного управления мероприятиями административной реформы и контроля.
В целях обеспечения координации и согласованности действий исполнительных органов государственной власти Мурманской области при осуществлении деятельности, направленной на реализацию мероприятий по проведению административной реформы в регионе, образована комиссия по проведению административной реформы в Мурманской области, которую возглавил первый заместитель Губернатора Мурманской области (распоряжение Правительства Мурманской области от 08.02.2006 N 25-РП).
Комиссия по проведению административной реформы в Мурманской области является координационным органом при Правительстве Мурманской области, ее председатель - ответственным за координацию мероприятий административной реформы в Мурманской области. Текущее организационное обеспечение деятельности комиссии, а также контроль за исполнением ее решений возложены на созданное в декабре 2005 года в структуре Правительства Мурманской области управление по вопросам реализации приоритетных национальных проектов и взаимодействия органов государственной власти.
Комиссия по проведению административной реформы в Мурманской области в целях реализации мероприятий административной реформы:
- обеспечивает согласование действий исполнительных органов государственной власти Мурманской области и взаимодействие с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами местного самоуправления, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;
- рассматривает проекты постановлений и распоряжений Правительства и Губернатора Мурманской области и предложения исполнительных органов государственной власти Мурманской области по реализации мероприятий основных направлений реформы;
- заслушивает представителей исполнительных органов государственной власти Мурманской области о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы в соответствии с планом мероприятий;
- запрашивает в установленном порядке у исполнительных органов государственной власти Мурманской области, а также у территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы.
Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы в Мурманской области осуществляет уполномоченный Правительством Мурманской области исполнительный орган государственной власти Мурманской области - департамент законопроектной деятельности и реформы местного самоуправления Мурманской области (распоряжение Правительства Мурманской области от 07.03.2006 N 49-РП).
Для осуществления эффективного управления и контроля за выполнением планов мероприятий по проведению административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах в каждом исполнительном органе государственной власти Мурманской области должны быть определены должностные лица (при необходимости - соответствующие структурные подразделения или созданы рабочие группы), ответственные за проведение административной реформы в установленные сроки на плановой основе, а также определены должностные лица, ответственные за разработку и реализацию проектов.
5.СИСТЕМА МЕРОПРИЯТИЙ ПО ИНФОРМАЦИОННОМУ СОПРОВОЖДЕНИЮ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ
Успешность реализации административной реформы во многом зависит от заинтересованности гражданского общества в результатах реформы, с одной стороны, и наличия объективной информации о ходе ее реализации, с другой.
Система информационного сопровождения мероприятий административной реформы в Мурманской области должна в полной мере обеспечивать прозрачность и открытость для общества реализации мероприятий административной реформы по следующим направлениям:
- PR-сопровождение мероприятий административной реформы (брифинги, пресс-конференции, выступления в региональных СМИ с участием высших должностных лиц исполнительных органов государственной власти Мурманской области и лиц, ответственных за проведение мероприятий административной реформы в Мурманской области, и другие);
- создание и поддержку интернет-сайта по вопросам проведения административной реформы в Мурманской области;
- информационное сопровождение разработки и внедрения стандартов государственных услуг и административных регламентов, подготовке и распространению информационных материалов для разных категорий потребителей государственных услуг;
- общественное обсуждение мероприятий административной реформы, проведение круглых столов, семинаров, конференций и других публичных обсуждений с представителями различных групп граждан, общественных организаций и субъектов предпринимательской деятельности;
- мониторинг общественного мнения по вопросам административной реформы, включая оценку гражданами и субъектами предпринимательской деятельности качества и доступности государственных услуг.
Основной целью системы мероприятий информационного сопровождения является обеспечение понимания целей и задач административной реформы, хода реализации Программы и, на этой основе, поддержка административной реформы в Мурманской области со стороны граждан, организаций, делового сообщества.
Для наиболее эффективного достижения данной цели мероприятия системы информационного сопровождения предусматриваются как составная часть реализации всех основных направлений (мероприятий) административной реформы в Мурманской области, а также в структуре мероприятий каждого отдельного тематического проекта.
Поскольку журналисты (и средства массовой информации) сами относятся к структурам гражданского общества, то первоочередной задачей департамента информационного обеспечения и взаимодействия с административными органами Мурманской области (подразделения по взаимодействию со средствами массовой информации) является обеспечение понимания целей и задач административной реформы со стороны журналистского сообщества. Для этого в плане мероприятий в 2006 году необходимо предусмотреть проведение обучающих тематических семинаров с журналистами в целях формирования эффективной системы PR-сопровождения.
Задачами системы информационного сопровождения являются:
- организация полноценного информирования общественности Мурманской области о целях, задачах и ходе реализации Программы;
- организация общественного обсуждения мероприятий Программы, достигнутых и ожидаемых результатов административной реформы;
- формирование заинтересованности в реализации мероприятий Программы и ее поддержке у различных слоев и структур гражданского общества;
- содействие прямому участию представителей гражданского общества и делового сообщества в мероприятиях административной реформы в Мурманской области в соответствии с предусмотренными Программой процедурами.
План мероприятий по информационному сопровождению определяется в соответствии с возможностью обеспечения календарно-ресурсного исполнения основных мероприятий административной реформы в Мурманской области согласно утвержденным Планам на 2006 год и 2006 - 2008 годы и включает в себя:
- регулярное информирование журналистского сообщества о Программе и ее проектах (организация пресс-конференций, брифингов и круглых столов и иных информационных мероприятий), о направлениях и задачах административной реформы в Мурманской области, ходе ее реализации, промежуточных результатах и проблемах;
- содействие подготовке информационных и рекламных материалов, публицистических произведений, теле- и радиопрограмм, иных форм информирования о ходе реализации Программы (при наличии финансирования возможно размещение госзаказа на цикл передач);
- организацию конкурсов среди журналистов на лучшую тематическую публикацию в СМИ, проведение систематического мониторинга тематических публикаций в СМИ;
- создание и поддержку общедоступных информационных ресурсов, включая создание тематического интернет-сайта;
- обеспечение систематического информирования заинтересованных структур гражданского общества о соответствующих мероприятиях и направления реализации Программы;
- организацию систематического публичного обсуждения, общественной экспертизы мероприятий Программы, подходов к ее реализации;
- содействие систематическому участию граждан, организаций, делового сообщества в предусмотренных Программой процедурах реализации всех ее направлений;
- публичное обсуждение результатов и проблем этого участия, постоянное информирование о результатах обсуждения;
- организацию доступности руководителей Программы, должностных лиц, ответственных за реализацию Программы в исполнительных органах государственной власти Мурманской области и исполнительных органах местного самоуправления;
- организацию регулярных публичных консультаций о ходе реализации мероприятий Программы с экспертным сообществом, обеспечение систематического участия общественности в организации и проведении мониторинга административной реформы;
- создание системы "обратной связи", позволяющей учитывать интересы граждан и организаций.
Основным результатом мероприятий системы информационного сопровождения должны стать понимание и поддержка административной реформы в Мурманской области общественностью.
Показателями эффективности (результативности) системы мероприятий по информационному сопровождению будут:
- доля граждан Мурманской области, имеющих представление о Программе проведения административной реформы в Мурманской области;
- из них: доля граждан, выражающих поддержку основным мероприятиям административной реформы;
- доля мероприятий Программы, получивших освещение в СМИ;
- доля исполнительных органов государственной власти Мурманской области, регулярно осуществляющих информирование общественности о ходе и результатах выполнения проектов (мероприятий) Программы;
- доля СМИ в Мурманской области, информирующих о ходе реализации Программы.
6.ФИНАНСИРОВАНИЕ МЕРОПРИЯТИЙ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ
В МУРМАНСКОЙ ОБЛАСТИ В 2006 - 2008 ГОДАХ
В соответствии с Законом Мурманской области от 28.12.2005 N 724-01-ЗМО "Об областном бюджете на 2006 год" финансирование проектов и мероприятий административной реформы в Мурманской области в 2006 году, проводимых исполнительными органами государственной власти Мурманской области, осуществляется в пределах средств, предусмотренных на их текущее содержание.
Объем средств на реализацию мероприятий административной реформы, планируемых к включению в законы Мурманской области об областном бюджете на 2007 и 2008 годы, будет определен в размере необходимых затрат для реализации проектов и в пределах возможности областного бюджета.
В связи с дефицитом областного бюджета на финансирование части запланированных мероприятий в рамках реализуемых проектов по проведению административной реформы в Мурманской области в 2006 - 2008 годах планируется привлечение субсидий из федерального бюджета в соответствии с установленным Правительством Российской Федерации порядком стимулирования деятельности по проведению субъектами Российской Федерации мероприятий административной реформы.

• Главная
• Постановления
• 2006
• Май
• 25
• Постановление от 25.05.2006 г № 192-ПП/5